Nuances du droit

« Dès lors que sa compétence, ses règles de procédures et ses pouvoirs sont déterminés par le système des traités et qu’il est soumis à ses garanties fondamentales, le magistrat étatique ne relève-t-il pas, en définitive, d’un statut européen gouverné tant par le droit des Communautés que par la Convention européenne des Droits de l’Homme ? »
G. Canivet, « Le droit communautaire et l’office du juge national », Droit et Société, n° 20-21, 1992, pp. 133-141, spéc. p. 141.

L’histoire[1] de la juridiction administrative et de la protection des droits et libertés oscille aujourd’hui entre mythe[2] et miracle[3]. C’est ainsi que sa narration est précédée, le plus souvent, d’un rappel solennel affirmant que sa création ne découle certes nullement d’un souci de protéger les droits et libertés des citoyens, mais qu’il s’agit d’une destinée qu’elle a réussi à réécrire en soumettant progressivement l’Administration au respect du droit.

Ce récit, prôné par la doctrine organique et universitaire, a contribué à l’émergence de l’image d’une juridiction administrative protectrice des droits et libertés. Il n’a pas pour autant mis fin aux réfutations de sa compétence en la matière, encore communément considérée comme relevant du juge judiciaire, tant il est vrai que la protection des droits et libertés est une question éminemment politique. Le mérite de ces critiques peut être longuement débattu, en particulier en ce que le Conseil d’État entretient des relations organiques avec l’exécutif dont il a la charge de contrôler et de conseiller. Une telle approche conduirait cependant à éluder un élément crucial du débat qui, s’étant imposé progressivement, implique désormais un changement de paradigme.

Le juge administratif suprême ne peut se contenter, aujourd’hui, d’être le juge de son seul ordre juridique. Le système européen de protection des droits et libertés, au sein duquel il exerce la fonction de juge de droit commun du droit de l’Union européenne et de la Convention européenne, lui impose de veiller en tout temps à la protection des droits qui en découlent. Or, ce système – qui traduit à l’évidence l’existence d’une homogénéité matérielle entre les droits et libertés proclamés respectivement par chaque ordre juridique – laisse persister des différences qui, idéologiquement fondées, aboutissent à des confrontations axiologiques entre les ordres juridiques nationaux et européens[4]. Les droits et libertés deviennent ainsi le fondement indispensable de l’émergence d’un langage commun et le terrain privilégié de revendications identitaires[5].

Pleinement comprendre la spécificité du Conseil d’État au sein d’un tel système, et partant l’intérêt fondamental que présente son étude sous cet angle, nécessite de procéder à plusieurs rappels. D’abord, ses relations avec les ordres juridiques européens – si elles se sont aujourd’hui pacifiées – ont toujours été empreintes d’une duplicité singulière. Son étude annuelle de 2024, à l’occasion de laquelle est exposée une conception de son office européen qui l’inscrit dans le dialogue des juges tout en revendiquant une place plus affirmée à la justice nationale, en constitue l’exemple récent le plus éclatant[6]. Ensuite, si le juge évolue sous l’impulsion des droits et libertés, la subsidiarité caractérisant le système européen lui offre aussi la possibilité de les faire évoluer en ce qu’elle lui attribue la fonction de veiller à la conciliation des conceptions plurielles des droits et libertés qui y existent. Enfin, sa position hiérarchique au sein de l’ordre juridique administratif le dote d’une influence considérable – pour ne pas dire unique – sur l’évolution du droit administratif. C’est à ce titre que l’étude de la protection européenne des droits et libertés en lien avec son office présente un intérêt accru. Elle révèle, en effet, les obstacles posés, mais aussi les avancées entreprises vers une reconfiguration du droit administratif qui acquiert, dans les droits et libertés, un soubassement théorique nouveau et légitimant^[7]. Le renouvellement de l’approche usuellement adoptée pour l’étude du juge administratif et de la protection des droits et libertés s’impose donc avec évidence.

I – La redéfinition de l’office du Conseil d’État par la protection européenne des droits et libertés

La mue européenne du Conseil d’État a commencé par un véritable coup de tonnerre : la théorie des apparences de la Cour européenne des droits de l’homme. Inspirée de la tradition anglo-américaine selon laquelle la justice ne doit pas seulement être rendue, mais il doit être vu qu’elle a été rendue, elle a conduit à une valorisation inédite du sentiment éprouvé par un « justiciable non rompu aux arcanes de la justice administrative »^[8]. Cette théorie a contraint l’Institution, dont le personnel irrigue l’appareil étatique, à encadrer l’interpénétration des sphères politico-administrative et juridictionnelle qui y règne. Elle a notamment conduit à la réglementation du cumul des fonctions juridictionnelles et consultatives, en proscrivant leur exercice successif concernant une même affaire. Si ces évolutions ont suscité quelques inquiétudes et réticences, nulles n’égalent celles résultant de la remise en cause de la fonction du commissaire du gouvernement, désormais dénommé rapporteur public. La stratégie défensive élaborée par le Conseil d’État a néanmoins permis de la sauvegarder.

Au-delà du remaniement cosmétique qu’a connu l’Institution, la protection européenne des droits et libertés a aussi exigé l’évolution de sa jurisprudence. Cette dernière s’impose avec évidence en ce que ne peut prétendre protéger les droits et libertés, un juge qui ne sait raisonner en termes de fondamentalité. La jurisprudence du Conseil d’État ne paraît pas, à cet égard, dresser un bon bilan. En effet, son analyse révèle l’existence d’un réflexe archaïque consistant à se doter de moyens permettant d’assurer une protection juridictionnelle effective des droits et libertés et de limiter, d’emblée, leur déploiement. Or, il n’en va pas ainsi des techniques qui, permettant d’assurer l’efficacité de l’Administration, ne cessent de se multiplier.

L’existence de ce réflexe ne saurait pour autant occulter les divers progrès accomplis dans le domaine des droits et libertés : le rétrécissement de la catégorie des actes insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ; la consécration du référé-liberté ; la mutation du principe de proportionnalité et sa décomposition en trois étapes ; l’avènement d’un contrôle concret de conventionnalité ; et, enfin, l’articulation des contrôles de conventionnalité et de constitutionnalité. Face à la capacité du Conseil d’État à procéder à des ajustements jurisprudentiels favorables à la protection des droits et libertés, la question qu’il conviendrait désormais de se poser est celle de savoir ce qui justifie leur cantonnement à certaines instances et leur non-extension à d’autres.

II – La contribution du Conseil d’État au dessin des contours de la protection européenne des droits et libertés

Le pluralisme caractérisant le système européen de protection des droits et libertés fait du dialogue des juges une nécessité ontologique. Or, s’il nécessite le strict respect des compétences dévolues à chaque acteur y concourant, le principe de loyauté dialogique censé le régir fait souvent défaut.

La pratique du Conseil d’État est, à cet égard, particulièrement illustrative. Usant de divers mécanismes, tels que la théorie de l’acte clair ou encore récemment de l’avis contentieux^[9], il prive la Cour de justice de l’Union européenne de son monopole interprétatif. La France demeure ainsi, à ce jour, le seul État à avoir été condamné en manquement pour le non-respect par une juridiction de dernier ressort de son obligation de procéder à un renvoi préjudiciel^[10].

Cette pratique, qui consiste à sacrifier le dialogue sur l’autel du dernier mot, se heurte non seulement à l’objectif même dudit dialogue – à savoir la résolution pacifique des désaccords et l’émergence de solutions communément établies – mais aussi à sa nouvelle configuration. Les jurisprudences des Cours européennes convergent en effet désormais autour du renvoi préjudiciel, ce qui laisse émerger en creux le droit au juge légal européen. Ce dernier, auquel le Conseil d’État ne prête pour l’instant guère attention^[11], englobe l’exigence formelle de motivation à laquelle sont tenues les juridictions de dernier ressort en cas de non-renvoi.

En l’état actuel, les cas de saisine des Cours européennes par le Conseil d’État relèvent de contentieux hautement techniques et peu porteurs d’enjeux de droits et libertés. De plus, concernant le renvoi préjudiciel, ils révèlent une tendance à la monopolisation du dialogue, de nature à limiter l’apport de la jurisprudence administrative toute entière au dessin des contours de la protection européenne des droits et libertés.

Cette situation est regrettable en ce qu’elle limite la diffusion au sein de l’espace européen de raisonnements juridiques élaborés par le Conseil d’État, tout en freinant la capacité de sa jurisprudence à constituer un vecteur de rayonnement de la protection européenne dans le monde. Son modèle, repris par de nombreux États européens et extra-européens, se prêterait cependant particulièrement bien à un tel exercice et permettrait l’émergence d’un langage commun administratif, bâti sur les droits et libertés.

[1] Le présent billet est un résumé de notre mémoire de recherche de Master 2 Droit des libertés réalisé sous la direction du professeur Joël Andriantsimbazovina. Nous remercions le professeur Xavier Bioy d’avoir siégé dans le jury.

[2] O. Mamoudy, « L’office renouvelé du juge administratif » in Le droit administratif et les droits fondamentaux [actes du 15e colloque annuel de l’Association Française pour la recherche en Droit Administratif, 2-3 juin 2022, Strasbourg], Dalloz, 2023, pp. 131-142.

[3] P. Weil, Le droit administratif, PUF, 1964, p. 3.

[4] Les nuances des conceptions des droits et libertés européens, qui se manifestent par l’emploi de la technique de l’équivalence, justifie l’attribution d’une sémantique spécifique à chaque ordre juridique européen dans l’intitulé de notre article. Les droits fondamentaux se réfèrent aux droits issus du droit de l’Union européenne, et les droits de l’homme à ceux de la Convention européenne.

[5] É. Dubout et S. Touzé, « La fonction des droits fondamentaux dans les rapports entre ordres et systèmes juridiques », in É. Dubout et S. Touzé (dir.), Les droits fondamentaux ; charnières entre ordres et systèmes juridiques, Paris : Pedone, 2010, pp. 11-35.

[6] Étude annuelle du Conseil d’État, La souveraineté, La Documentation française, 2024.

[7] J. Andriantsimbazovina, « La protection des libertés, fondement de la compétence du juge administratif ? », Revue générale du droit, Chronique de droit des libertés, 2019.

[8] CEDH, 7 juin 2001, Kress c/France, n° 39594/98.

[9] CE, avis contentieux, 16 juill. 2026, n° 515248. Cf. H. Gaudin.

[10] CJUE, 4 oct. 2018, Commission européenne c/France (Précompte mobilier), C-416/17.

[11] Voy. à cet égard, T. Escach-Dubourg, « Le groupe NRJ à l’épreuve de Strasbourg (CEDH, 19 janvier 2026, NRJ Group et NRJ12 c. France, req. n° 18215/25) », Nuances du droit [En ligne], 2026.

Par Joud Gharzeddine,

Doctorante contractuelle, Institut de Recherche en Droit Européen, International et Comparé – École de droit de Toulouse Recherche

Le droit à un environnement sain (toujours) aux portes du Conseil de l’Europe

L’environnement est entré à Strasbourg par une poterne dans le texte de la CESDH[1]. Faute de disposer d’un droit à un environnement sain dans cette dernière, la juridiction strasbourgeoise a appris, au gré des affaires et des circonstances, à parler d’écologie avec le vocabulaire d’autres droits : le droit à la vie, le respect de la vie privée et familiale, le droit à un procès équitable, parfois encore la liberté d’expression ou le droit de propriété[2]. Le résultat n’est pas mince. Plus de trois cents affaires relatives à l’environnement ont été examinées par la Cour, qu’il s’agisse de pollution de l’air ou de l’eau, de nuisances sonores, de catastrophes industrielles ou encore de changement climatique.

Cette construction patiente a même reçu un nom : le « greening of human rights »[3], le « verdissement » des droits et libertés fondamentaux[4]. Mais l’image dit aussi sa limite. Ce sont les droits existants que l’on verdit ; ce n’est pas – encore ? – l’environnement que l’on protège pour lui-même.

La Cour l’assume d’ailleurs depuis longtemps. Dans l’arrêt Kyrtatos c. Grèce [§ 52], elle rappelait que la CESDH n’avait pas été conçue pour assurer une « protection générale » de l’environnement. Pour entrer dans son champ, l’atteinte écologique doit donc se convertir en atteinte conventionnelle : la pollution doit toucher suffisamment directement et gravement la vie privée ; le risque doit menacer la vie ; la dégradation environnementale doit rencontrer un individu susceptible de se prétendre victime. Pour tout résumer : l’environnement ne devient justiciable qu’une fois traduit dans le langage des droits de l’homme.

C’est toute l’ambivalence de cette jurisprudence. Sa « plasticité » – d’ailleurs dénoncée par certains États récemment[5] – a permis à un texte signé dans les années 1950 de répondre à des menaces que ses rédacteurs ne pouvaient bien évidemment pas anticiper. Mais cette plasticité impose aussi de faire passer des phénomènes collectifs, diffus, cumulatifs et parfois irréversibles par des catégories principalement pensées autour d’une victime individualisable.

1°) L’affaire Verein Klimaseniorinnen Schweiz : un droit presque nommé

L’arrêt de Grande Chambre Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, rendu le 9 avril 2024, a porté cette logique probablement aussi loin qu’elle pouvait l’être sans modifier le texte conventionnel.

La Cour de Strasbourg y a jugé que l’article 8 de la CESDH comprend un droit à une protection effective par les autorités publiques contre les effets graves du changement climatique sur la vie, la santé, le bien-être et la qualité de vie. Elle a également admis, compte tenu des particularités du contentieux climatique et notamment de sa dimension intergénérationnelle, la qualité pour agir de l’association requérante, alors même que les quatre requérantes individuelles ne satisfaisaient pas aux exigences de l’article 34.

Le mouvement est considérable. Il ne doit pourtant pas être confondu avec ce qu’il n’est pas. Cet arrêt ne consacre pas un droit autonome à un environnement sain. Effectivement, la protection demeure arrimée à l’article 8 de la CESDH et aux conséquences que le changement climatique produit sur les droits des personnes.

Les développements jurisprudentiels postérieurs confirment à la fois la puissance et l’étrangeté de cette construction. Dans l’arrêt Cannavacciuolo et autres, de janvier 2025, la Cour a mobilisé l’article 2 de la CESDH à propos de la pollution massive de la « Terra dei Fuochi » en Campanie et constaté que les autorités n’avaient pas pris, avec la diligence requise, les mesures nécessaires à la protection de la vie des habitants concernés[6]. Elle a même eu recours à la procédure de l’arrêt « pilote » pour exiger une réponse plus structurée au problème[7]. Dans l’arrêt Greenpeace Nordic et autres c. Norvège, du 28 octobre 2025, elle a encore précisé les exigences procédurales attachées à l’évaluation des incidences climatiques d’activités pétrolières, tout en concluant en l’espèce à l’absence de violation de l’article 8 de la CESDH.

Ainsi se constitue, affaire après affaire, et arrêt après arrêt, quelque chose qui ressemble de plus en plus à quelque chose comme un « droit de l’Homme environnemental » – sans que celui-ci existe encore formellement comme tel.

2°) Le prix du détour

La question n’est donc plus seulement de savoir si la Cour européenne peut protéger l’environnement avec le texte actuel de la Convention. Elle le peut, et elle le fait déjà. La question est plutôt de savoir ce que coûte juridiquement cette protection par ricochet.

Le premier coût est sans doute celui de la fragmentation. Le changement climatique, la pollution industrielle, les catastrophes environnementales ou la destruction des écosystèmes ne se laissent pas nécessairement saisir selon les mêmes critères. L’article 8 de la CESDH suppose une incidence suffisamment sérieuse sur la vie privée ; l’article 2 demeure construit autour de la protection de la vie ; la qualité de victime interdit en principe l’actio popularis. À chaque problème écologique correspond ainsi une opération de traduction : faute de droit autonome à un environnement sain, il faut rattacher l’atteinte constatée à un droit déjà garanti par la Convention, par exemple la vie, la vie privée ou le domicile. Cette opération conduit parfois la Cour à infléchir ou à élargir les conditions d’application de ces droits pour les adapter aux spécificités du dommage environnemental.

Le second est plus profond. Ce système continue à envisager l’environnement à partir de l’Homme plutôt que l’Homme à partir de son environnement. Une rivière polluée, un écosystème détruit ou une biodiversité appauvrie ne constituent pas, en eux-mêmes, des violations de la CESDH. Encore faut-il pouvoir rattacher leur dégradation à l’un des droits qu’elle garantit. Cette perspective indéniablement anthropocentrique[8] et fondamentalement exceptionnaliste[9] a, l’heure du biocentrisme, suscite quelques interrogations.

Il ne s’agit bien entendu pas de faire de la Nature un requérant devant la Cour et relancer, partant, la controverse sur les sujets des droits et libertés fondamentaux. Il s’agit plutôt de constater que la grammaire conventionnelle actuelle oblige à rechercher, derrière toute atteinte à l’environnement, l’atteinte à un autre intérêt conventionnel (humain). Or certaines caractéristiques du dommage écologique – son caractère collectif, diffus, différé ou intergénérationnel – résistent précisément à cette individualisation.

C’est là que l’idée d’un droit autonome à un environnement propre, sain et durable change la perspective. Il ne s’agirait plus exclusivement de demander si une pollution porte suffisamment atteinte à la vie privée pour déclencher l’article 8. La dégradation de l’environnement pourrait devenir elle-même l’objet d’une obligation juridique dont il resterait, pour sûr, à déterminer le contenu, les titulaires et les conditions de justiciabilité.

3°) Une Convention pour sortir d’une protection interstitielle ?

Le débat n’est pas purement et simplement doctrinal. Depuis le sommet de Reykjavík de 2023, le Conseil de l’Europe a renforcé ses travaux consacrés aux relations entre droits humains et environnement. L’étude adoptée en 2024 par le Comité directeur pour les droits de l’homme a examiné plusieurs solutions : protocole additionnel à la CESDH, protocole à la Charte sociale européenne, convention autonome, mécanisme de contrôle, instrument non contraignant ou combinaison de plusieurs de ces solutions[10]. Le Comité directeur les a jugées juridiquement réalisables, tout en constatant la persistance de divergences entre les États sur la nécessité même d’un nouvel instrument et, parmi les partisans d’un texte contraignant, sur la forme qu’il devrait prendre.

L’idée d’une convention autonome présente, à cet égard, une souplesse particulière. Elle permettrait non seulement de reconnaître le droit, mais aussi d’en définir les composantes, de réfléchir spécialement aux droits procéduraux, à la situation des défenseurs de l’environnement, aux obligations pesant éventuellement sur les entreprises ou encore à un mécanisme de contrôle adapté aux particularités du contentieux environnemental. L’étude du Comité directeur envisage précisément plusieurs de ces possibilités.

Il faut néanmoins éviter un raccourci en ajoutant quelques nuances : une convention autonome ne signifierait pas nécessairement que toute atteinte au droit à un environnement sain serait directement portée devant la Cour de Strasbourg. Tout dépendrait du mécanisme institutionnel retenu. C’est précisément l’un des choix que devrait effectuer une éventuelle négociation.

Le débat a, en tout cas, changé d’échelle. En juin 2026, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe appelait à l’adoption d’un instrument juridiquement contraignant. Un nouveau Comité directeur sur l’environnement a commencé ses travaux en mars 2026 et doit poursuivre ceux-ci en octobre. Signe supplémentaire de cette accélération normative, le Conseil de l’Europe s’est parallèlement doté d’une nouvelle Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal, adoptée en 2025 et signée par la France le 18 septembre dernier.

Le contraste devient alors curieux : l’ordre juridique strasbourgeois apprend à punir les atteintes graves à l’environnement avant d’avoir pleinement reconnu le droit fondamental auquel cet environnement devrait correspondre.

4°) Nommer enfin ce que la jurisprudence protège déjà ?

On pourrait naturellement objecter qu’une nouvelle convention n’est pas indispensable. Après tout, la CESDH est – faut-il encore l’observer – un « instrument vivant » (Tyrer c. Royaume-Uni) et l’histoire de Strasbourg est précisément celle d’un texte dont les droits ont été adaptés à des réalités nouvelles. Le Comité directeur pour les droits de l’homme lui-même relève que certains États préfèrent laisser la jurisprudence poursuivre son évolution plutôt que figer prématurément de nouveaux standards.

L’argument mérite d’être entendu. La création d’un nouveau droit ne résout, per se, ni le changement climatique ni l’effondrement de la biodiversité. Elle soulèverait immédiatement d’autres interrogations : quel niveau de qualité environnementale garantir ? Jusqu’où contrôler les choix publics ? Comment articuler obligations positives, politiques économiques et marge nationale d’appréciation ? Qui pourrait agir ? Et au nom de quels intérêts futurs ?

Mais ces difficultés sont peut-être justement la raison pour laquelle le temps du seul bricolage prétorien touche à ses limites.

Pendant plusieurs décennies, la Cour a démontré que l’environnement pouvait être protégé à partir des droits de l’Homme. Les dernières affaires climatiques montrent dorénavant autre chose : combien cette protection devient complexe lorsque les catégories dans lesquelles on tente de faire entrer le problème n’ont jamais été construites pour lui.

La prochaine étape ne consiste donc peut-être pas simplement à « verdir » davantage les articles 2 ou 8 de la CESDH. Elle consiste à décider si l’environnement doit continuer à être la condition silencieuse des droits garantis par la Convention, ou s’il est temps de reconnaître juridiquement ce que la jurisprudence crayonne depuis quelque temps : la jouissance effective des droits garantis par la Convention – qu’il s’agisse du droit à la vie, de la vie privée ou de l’exercice des libertés – dépend aussi, et peut-être surtout, de l’environnement dans lequel nous vivons [11].

À force d’entrer dans la CESDH « par ricochet », le droit à un environnement sain finit ainsi par en montrer la porte manquante.

[1] Voy. R. Pavoni, « Environmental Jurisprudence of the European and Inter-American Courts of Human Rights: Comparative Insights », in B. Boer (ed.), Environmental Law Dimensions of Human Rights, Oxford UP, coll. “Collected Courses of the Academy of European”, Oxford, 2015, pp. 69-106.

[2] Pour approfondir : S. Arslan et M. Kwiedacz-Palosz, « From Environmental Jurisprudence to the Right to a Healthy Environment: The Need for a Standalone Convention in Europe », ECHR Blog [En ligne], 2026.

[3] S. Zirulia, « A New Step in the Greening of the Right to Life: The ECtHR Judgment on the Land of Fires » VerfBlog [En ligne], 2025. Encore : A. von Baven, The Greening of Human Rights : Environmental protection under the European Court of Human Rights 1990-2020, Thèse dact., Université d’Utrecht, Utrecht, 2021. Enfin : E. Olsson, Greening the European Convention on Human Rights : A Study on the Intersection of Climate Change and Human Rights in the European Court of Human Rights, Mémoire dact., Université de Göteborg, Göteborg, 2023.

[4] E. Lambert, « Comment concilier protection de la nature et approche par les droits fondamentaux dans le cadre du Conseil de l’Europe ? », Revue juridique de l’environnement, n° 46, 2021, pp. 503-525, spéc. p. 506.

[5] Voy. É. Dubout, « La Déclaration de trop ? Le retournement de la Convention européenne des droits de l’homme contre elle-même », RDLF [En ligne], chron. n° 36, 2026.

[6] Pour approfondir, v. not. R. M. Zorzos, « Défaire le nœud : pour une rationalisation de la jurisprudence environnementale de Strasbourg – Étude à l’occasion des arrêts Cannavacciuolo et autres c. Italie et L.F. et autres c. Italie », RDLF [En ligne], chron. n° 65, 2025.

[7] Sur cette procédure, v. not. H. Gaudin, « État de droit : Nouvelle procédure en manquement contre la Pologne – vers une procédure pilote ? », Dalloz actualité, 2022. Et sur ce blog : T. Escach-Dubourg, « Vers une “procédure pilote” de l’Union européenne ? Quelques réflexions sur l’arrêt MJ c. AA (aff. C‑521/21) », Nuances du droit [En ligne], 2026.

[8] L. J. Kotzé et P. Villavicencio Calzadilla, « Somewhere between Rhetoric and Reality: Environmental constitutionalism and the rights of nature in Ecuador », Transnational Environmental Law, n° 6, 2017, pp. 401-433, spéc. p. 402.

[9] S. Rutledge-Prior, Multispecies Legality : Animals and the Foundation of Legal Inclusion, Cambridge UP, Cambridge – New York, 2025, p. 103.

[10] Voy. E. Sychenko, « Observations finales du Comité des droits de l’homme et du Comité des droits économiques, sociaux et culturels adoptées en 2024 sur les entreprises et les droits de l’homme », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale [En ligne], n° 2, 2025, pp. 94-99.

[11] Pour ce renversement de perspective, v. not. R. Martin, « Sustainability Constitutionalism: Adopting National Perspectives on Sustainability », Journal of Strategic Innovation and Sustainability [En ligne], n° 19, 2024.

Par Thomas Escach-Dubourg,

Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie

À propos des conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta présentées le 3 septembre 2026 sous CJUE, affaire pendante, Lertimene, aff. C-320/25.

La densité du corpus normatif en matière de non-discrimination, notamment à l’échelle de l’Union européenne, mène à la « naissance d’une nouvelle branche du droit »[1]. Cela résulte, entre autres, du constat d’ubiquité qui lui est inhérent, en ce qu’elle traverse « horizontalement toutes les branches du droit et en influence le contenu »[2]. Il ne saurait ainsi être nié que les considérations se rapportant à la non-discrimination façonnent, à bien des égards, les rapports juridiques, économiques, commerciaux, et sociaux.

Son illustration la plus récente se rapporte à l’appréciation de l’avocate générale Tamara Ćapeta dans l’affaire Lertimene à l’occasion de laquelle était en jeu l’application combinée de deux règles nationales italiennes. Elles régissent respectivement l’interdiction pour les forces de l’ordre des tatouages visibles et l’obligation du port d’un uniforme cérémonial consistant en une jupe pour les femmes et un pantalon pour les hommes.

Ce faisant, la requérante, qui présente un tatouage discret sur le mollet, se voit exclue du concours d’accès à la fonction d’agent de police malgré sa réussite des épreuves écrites. L’application combinée des normes susmentionnées entraîne inévitablement une discrimination fondée sur le sexe en ce que le traitement différencié de l’uniforme cérémonial entraîne l’exclusion des femmes, contraintes de porter une jupe, alors le port du pantalon de l’uniforme masculin permettrait, dans une situation analogue, de dissimuler ledit tatouage.

La jurisprudence européenne ayant trait au principe de non-discrimination, et même plus précisément de l’égalité homme-femme, est pléthorique. Elle jouit de nombreuses illustrations dans des domaines multiples à l’image de l’égalité salariale[3], de la protection sociale[4] ou encore des mesures de discrimination positives[5]. Pour autant, les conclusions de Mme Tamara Ćapeta, qui à l’occasion de la présente affaire portent sur les conditions d’accès à l’emploi, revêtent un intérêt singulier. Au-delà de l’appréhension de la différence de traitement telle que résultant d’une application simultanée de deux normes nationales, et non d’une norme isolée, elles révèlent une forme de cristallisation d’un infléchissement dans l’approche européenne de la non-discrimination. La qualification incertaine de la discrimination que révèlent lesdites conclusions générales (I), notamment eu égard à l’invocation d’un motif recours (II), lui-même soumis à un contrôle strict (III), conduit à renouveler l’appréciation des dérogations au principe de non-discrimination (IV).

I – Une qualification incertaine de la discrimination

Dans l’affaire au principal, l’existence d’un traitement moins favorable ne saurait être niée. Si la requérante avait été un homme, et ainsi sujette à l’obligation de porter un pantalon comme uniforme, elle n’aurait pas été exclue du concours de police en ce que son tatouage aurait été dissimulé. Il n’est toutefois pas ici question de remettre en cause la légalité des deux normes susmentionnées prises dans leur individualité mais bien les effets juridiques entraînés par leur application combinée.

Ce faisant, dans l’objectif de constater l’existence d’une discrimination, il convient d’en qualifier la nature. En vertu du droit européen de la non-discrimination, et notamment de la directive 2006/54/CE[6] qui régit l’égalité entre hommes et femmes dans le domaine de l’emploi, la discrimination peut être qualifiée de directe ou indirecte. Bien qu’elle n’ait pas « d’effet très significatif »[7] dans la solution préconisée à la Cour, la situation au principal a pour singularité qu’elle se situe au confluent des discriminations directe et indirecte.

La discrimination directe renvoie à la « situation dans laquelle une personne est traitée de manière moins favorable en raison de son sexe qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne le serait dans une situation comparable »[8]. L’avocate générale dresse un parallèle avec l’affaire Dekker[9] en ce que, similairement, l’apparente neutralité de la norme nationale n’est pas suffisante pour omettre la qualification de discrimination directe à l’encontre des femmes. En l’occurrence, une femme enceinte, pourtant la plus qualifiée, se voit refuser un poste car le régime d’assurance en vigueur prive l’employeur du remboursement des indemnités de maternité qu’il est tenu de lui verser. 

La discrimination indirecte renvoie, quant à elle, à « la situation dans laquelle une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre désavantagerait particulièrement des personnes d’un sexe par rapport à des personnes de l’autre sexe ». Le parallèle de la présente affaire avec la jurisprudence Kalliri[10] est évident car était en cause une norme grecque conditionnant l’admission au concours d’entrée à l’école de police à une taille minimale, qui avait pour conséquence d’exclure de manière disproportionnée l’accès des femmes à la profession. Dès lors, bien que le sexe ne soit pas le motif primaire et identifié de discrimination, les effets d’une telle norme cible essentiellement les femmes.

Cette incertitude révèle une des limites du droit de la non-discrimination, au rang desquelles figurent le caractère éminemment théorique de cette distinction, et ainsi son opérabilité relative. Tamara Ćapeta conclut finalement à une discrimination directe, se disant « encline à qualifier cette situation de discrimination directe, car je la trouve plus proche des faits de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Dekker »[11].

Au-delà de l’approche comparative, dont l’intérêt et la fiabilité paraissent relatifs, la qualification de la présente situation de discrimination directe renvoie avant tout à ce que l’application combinée des normes susmentionnées affecte automatiquement et exclusivement les femmes. Alors même que les jupes ne peuvent être considérées par nature comme des vêtements exclusivement féminins, la législation italienne « lie indissociablement la tenue vestimentaire au sexe de la personne »[12]. De fait, il ne saurait être valablement avancé que l’application combinée des deux normes en cause soit « neutre », mais a contrario remplie les conditions cumulatives de la discrimination directe, soit un traitement moins favorable (1) d’une personne en raison de son sexe (2) par rapport à une autre placée dans une situation comparable (3).       

II – La mobilisation de l’exigence professionnelle véritable et déterminante comme seul motif dérogatoire

Dans le cadre d’une discrimination directe, et ce en vertu de l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2006/54/CE, une discrimination fondée sur le sexe ne saurait être prohibée dans la mesure où elle est justifiée par une exigence professionnelle véritable et déterminante. La présente affaire fait émerger une double exigence propre aux agents de police en raison de la nature particulière de leur fonction. Dans le cadre des agents de police, peut ainsi être distinguée une exigence fonctionnelle se rapportant à l’accomplissement de ses fonctions quotidiennes d’une exigence institutionnelle, présentement à l’œuvre, renvoyant aux fonctions exceptionnelles de représentations formelles et cérémoniales.

Pour autant, en sus de la compétence de principe des États membres dans l’organisation de leurs forces de l’ordre, il est de jurisprudence constante qu’une telle activité professionnelle fait l’objet d’une approche distinctive en raison de sa nature singulière. C’est ainsi que certaines discriminations fondées sur le sexe ont pu être admises, à l’image de l’affaire Johnston[13] qui reconnaît l’exclusion des femmes de certaines fonctions opérationnelles au sein de la police impliquant le port d’arme dans le cadre de graves troubles à la sécurité publique.   

De telles dérogations doivent faire l’objet d’un strict encadrement, excluant toute considération subjective. Ce dernier est notamment dicté par la nature de l’activité professionnelle, plus précisément de son caractère particulier ou, à défaut, par le cadre dans lequel ladite activité professionnelle est exercée.

Il serait ainsi contraire à l’encadrement strict dudit motif dérogatoire de considérer que la seule participation à des cérémonies puisse être qualifiée d’activité « déterminante » susceptible de justifier une telle discrimination. Rappelons que les fonctions de représentations formelles et cérémoniales inhérentes à la fonction des agents de police, à l’occasion desquelles les femmes sont appelées à porter une jupe, revêt un caractère « très marginal »[14].

III – Les exigences institutionnelles de l’uniforme à l’épreuve d’un contrôle de nécessité et de proportionnalité strict

Le gouvernement italien avance deux motifs de justification de sa politique de recrutement. Le premier, plus qu’approximatif, est relatif à la transmission de valeurs traditionnelles. Malgré une compétence de principe des États membres dans le choix des uniformes, elle ne saurait à elle seule justifier une discrimination. Tout d’abord, l’application combinée des deux mesures au principal n’est pas cohérente eu égard à l’objectif poursuivi dans la mesure où des officiers de rang supérieur peuvent déroger à cette interdiction, de manière casuistique, et autoriser des policières à porter exceptionnellement un pantalon lors de la cérémonie. Cela révèle d’autant plus son absence de nécessité car une permission du port d’un pantalon pour les femmes présentant des tatouages sur les jambes, tout en maintenant l’obligation du port d’une jupe pour les autres, serait suffisante à satisfaire ledit objectif. Ainsi, les mesures ne sauraient être reconnues comme respectant l’exigence de proportionnalité stricto sensu en ce que, bien que le port d’un uniforme différencié sur le fondement du sexe durant les cérémonies n’est pas, par nature, discriminatoire, il le devient lorsqu’il exclut automatiquement et exclusivement les femmes de l’accès à la fonction alors qu’un homme dans la même situation ne le serait pas.   

Le second motif renvoie à l’uniformité et la représentativité intrinsèque à la finalité même de l’uniforme. De la même manière, l’application combinée des deux mesures au principal est incohérente compte tenu de l’objectif poursuivi. En effet, le choix d’un uniforme unique commun à tous les agents de police, sans considération de leur sexe, répondrait plus logiquement au but poursuivi, d’autant plus que cela est déjà le cas pour l’uniforme ordinaire qu’ils portent dans l’exercice quotidien de leurs fonctions. De plus, elle apparaît d’autant moins nécessaire que le seul port d’une jupe à l’occasion des cérémonies ne saurait valablement rendre moins identifiable les policières, en ce que le port du pantalon « aurait le même effet »[15]. Ainsi, et dans la mesure où elle mène à l’exclusion stricto sensu des femmes présentant un tatouage visible uniquement lors du port de l’uniforme cérémonial, la politique de recrutement italienne est manifestement disproportionnée.

IV – L’appréhension renouvelée des dérogations à la non-discrimination

Les dérogations à l’interdiction de principe de la discrimination fondée sur le sexe appellent à des précisions qui sont de deux ordres. La première renvoie au caractère évolutif de l’exception de l’exigence professionnelle véritable et déterminante. L’article 31, paragraphe 3, de la directive 2006/54/CE rappelle que l’invocation, par un État membre, d’un tel motif requiert un réexamen périodique des activités professionnelles en cause afin d’assurer que leur maintien reste conforme à l’évolution sociale. La Cour de justice de l’Union européenne rappelle également, conformément à une jurisprudence ancienne, que les justifications dérogatoires nationales doivent répondre à un impératif « d’adaptation à l’évolution sociale »[16], leur imposant une vigilance permanente, se manifestant notamment par l’obligation des États membres de transmettre à la Commission européenne le résultat de cet examen périodique au moins tous les huit ans.

Cela révèle une conception dynamique, et non statique, du principe d’égalité – dont la violation se manifeste par la discrimination elle-même[17]. L’évolution sociale devient un élément de contrôle de la proportionnalité des mesures dérogatoires en devenant un instrument juridique contribuant à la détermination de la persistance de la nécessité d’une différence de traitement eu égard de l’évolution des mœurs sociétales.

La seconde renvoie aux « mesures positives », plus communément qualifiées de mesures de discrimination positive, qui peuvent constituer un second motif dérogatoire de l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe.

L’avocate générale adopte une approche singulière dans la mesure où elle dépasse l’argumentaire des autorités italiennes qui n’avaient pas avancées le caractère « positif » de ses mesures. D’autant plus qu’elles entretiennent un lien étroit avec le principe d’égalité car, en vertu de l’article 3 de la directive 2006/54/CE, elles permettent de rétablir une égalité réelle[18] entre les hommes et les femmes dans le domaine professionnel. Ce faisant, Madame Ćapeta épuise l’ensemble des finalités qui pourraient justifier la différence de traitement fondée sur le sexe, même à titre hypothétique.

Ainsi, s’il était argué que le choix d’un uniforme cérémonial exclusif aux femmes avait été conçu comme un moyen de rendre la police plus attractive pour les femmes, il ne pourrait être compris comme tel dans la mesure où il est de nature à exclure les femmes placées dans une situation qui, à circonstances identiques, n’aurait pas conduit à l’exclusion d’un homme, revêtant ainsi une portée dissuasive. Une mesure positive ne saurait être justifiée que dans la mesure où elle améliore la situation du sexe sous-représenté, et non ne l’aggrave[19].

*

Les conclusions de l’avocate générale Tamara Ćapeta dépassent la simple question de la conformité des conditions d’accès à la profession d’agent des forces de l’ordre avec le principe de non-discrimination. Elle rappellent avant tout la difficulté relative à l’adéquation des situations amenées à être vécues par les justiciables et traitées par la Cour de justice avec l’étroit carcan de la conception juridique, et essentiellement booléenne, du droit de la non-discrimination.  L’avocate générale invite ainsi à ne pas aborder les exigences professionnelles d’apparence anodines comme de simples considérations abstraites, mais davantage comme ce qu’elles sont véritablement, soit le terrain privilégié de la cristallisation de dynamiques discriminatoires qu’il convient d’interpréter et d’encadrer strictement.

[1] C. Deliyanni-Dimitrakou et A.-M. Konsta, Droit européen et comparé en matière de non-discrimination, Notions fondamentales et motifs de discrimination, Kallipos open academic editions, 2025, p. 17.

[2] Ibid.

[3] Voy. notamment CJCE, 8 avril 1976, Defrenne II, aff. C-43/76 ou CJCE, 31 mars 1981, Jenkins, aff. C-96/80.

[4] Voy. notamment CJCE, 13 mai 1986, Bilka, aff. C-170/84 ou CJCE, 14 décembre 1995, Nolte, aff. C-317/93.

[5] Voy. notamment CJCE, 17 octobre 1995, Kalanke, aff. C-450/93 ou CJCE, 11 novembre 1997, Marschall, aff. C-409/95.

[6] Directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail (refonte)

[7] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 45.

[8] Article 21, a), directive 2006/54/CE.

[9] CJCE, 8 novembre 1990, Dekker, aff. C-177/88.

[10] CJUE, 18 octobre 2017, Kalliri, aff. C-409/16.

[11] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 41.

[12] Ibid.

[13] CJCE, 15 mai 1986, Marguerite Johnston, aff. C-222/84.

[14] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 57.

[15] Ibid., § 77.

[16] CJCE, 30 juin 1988, Commission c/ France, aff. C-318/86, § 25. Un développement analogue est présent dans CJCE, Marguerite Johnston, préc., § 37 ou CJCE, 36 octobre 1999, Sirdar, aff. C-273/97, § 25.

[17] C. Deliyanni-Dimitrakou et A.-M. Konsta, Droit européen et comparé en matière de non-discrimination, Notions fondamentales et motifs de discrimination, préc., p. 24.

[18] Voy. E. Fondimare, « La mobilisation de l’égalité formelle contre les mesures tendant à l’égalité réelle entre les femmes et les hommes : le droit de la non-discrimination contre les femmes ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], n° 11, 2017.

[19] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 87.

Par Mathias CASSE
Doctorant à l’Université Toulouse Capitole
et à l’Université Aristote de Thessalonique

À propos de l’arrêt Safi (CJUE [GC], 4 juin 2026, aff. C-147/24)

La libre circulation paraît, de prime abord, posséder une grammaire élémentaire : elle est la liberté d’aller ailleurs. Elle permet au citoyen ou à la citoyenne européenne de quitter son État d’origine, de s’établir dans un autre État membre, d’y travailler, d’y étudier, d’y construire une vie personnelle et familiale, puis, le cas échéant, de revenir. Le mouvement en constitue à la fois la condition d’exercice et la manifestation la plus visible.

Mais que reste-t-il de cette « liberté » lorsque le déplacement n’est plus choisi ? Peut-on encore parler de libre circulation lorsque les autorités nationales placent un citoyen de l’Union devant l’obligation de quitter l’État membre dans lequel il est né, dont il possède la nationalité et où s’est jusqu’alors déroulée toute son existence ? Le droit de circuler librement comporte-t-il, en creux, celui de ne pas être contraint de le faire ?

C’est à cette question, plus profonde que ne le laisse d’abord paraître le contentieux du séjour dont elle était saisie, que la Cour de justice apporte une réponse dans son arrêt Safi, rendu en Grande Chambre le 4 juin 2026. L’affaire concernait un enfant néerlandais qui n’avait jamais quitté les Pays-Bas et dont la mère, ressortissante marocaine, s’était vu refuser un droit de séjour dérivé au motif qu’elle disposait déjà d’un droit de séjour en Espagne. Pour l’administration néerlandaise, la solution était simple : la mère pouvait partir en Espagne et son fils pouvait l’y accompagner. Puisque l’enfant ne serait pas contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble, la protection exceptionnelle issue de l’arrêt fondamental Ruiz Zambrano[1] n’avait pas vocation à jouer.

La Cour refuse toutefois de réduire la citoyenneté de l’Union à la garantie minimale de pouvoir demeurer quelque part dans l’Union[2]. Entre rester aux Pays-Bas et partir en Espagne, les lieux ne sont pas interchangeables. Une vie familiale, une scolarité, des soins, des habitudes et des relations affectives ne se déplacent pas comme de simples coordonnées administratives. Obliger l’enfant à suivre sa mère en Espagne ne l’aurait certes pas expulsé de l’espace européen ; cela l’aurait néanmoins contraint à abandonner le seul environnement familial, linguistique et éducatif qu’il ait jamais connu.

L’arrêt ne consacre pas expressément, dans son dispositif, un droit de ne pas se déplacer. La formule avait été plus franchement assumée par l’avocate générale Tamara Ćapeta dans ses conclusions du 4 septembre 2025[3]. La Cour procède avec davantage de retenue. Elle reconnaît cependant que le fait, pour un citoyen européen, d’être contraint de quitter l’État membre dont il possède la nationalité afin de s’établir dans un autre État membre constitue nécessairement une ingérence dans l’exercice de son droit de circuler et de séjourner librement [pt. 54]. Cette ingérence fait entrer la décision nationale dans le champ du droit de l’Union et ouvre, par là même, la porte aux garanties de la Charte des droits fondamentaux.

La solution est prudente dans sa construction. Mais elle est considérable dans ses conséquences. La liberté de circuler cesse d’être pensée comme la seule faculté de franchir une frontière. Elle protège également, et sous certaines conditions, contre le franchissement forcé de celle-ci.

1°) Une famille que l’administration néerlandaise entendait déplacer en Espagne

 L’affaire commence par une situation familiale qui ne présente, en apparence, aucun élément de mobilité du côté de l’enfant concerné. La requérante est une ressortissante marocaine née en 1979. Entre 1999 et 2014, elle avait vécu en Espagne, où elle bénéficiait d’un droit de séjour lié à l’exercice d’une activité économique. Après son mariage, célébré au Maroc en septembre 2014, elle s’était installée aux Pays-Bas avec son époux, néerlandais et marocain. Le couple y vivait ensemble de manière stable, même si la mère ne disposait pas d’un titre de séjour néerlandais. Un fils était né de leur union le 6 janvier 2015. Celui-ci possédait exclusivement la nationalité néerlandaise. Il n’avait jamais résidé dans un autre État membre que les Pays-Bas.

La situation personnelle de l’enfant donnait à cette implantation une importance particulière. Souffrant de difficultés dans le développement de la parole et du langage, il n’avait commencé à parler qu’à l’âge de cinq ans. Il fréquentait, aux Pays-Bas, un établissement spécialisé destiné aux élèves nécessitant un accompagnement que l’enseignement ordinaire n’était pas en mesure de leur fournir. Un service de transport adapté assurait ses trajets entre le domicile familial et cet établissement. Son père ne travaillait pas en raison de son état de santé et percevait des prestations d’assistance sociale. Les deux parents assuraient quotidiennement la prise en charge de l’enfant.

En novembre 2020, la mère sollicita un droit de séjour dérivé sur le fondement de l’article 20 TFUE afin de pouvoir demeurer auprès de son fils. Elle produisit toutefois, dans le cadre de cette demande, un document attestant qu’elle bénéficiait d’un droit de séjour en Espagne. C’est précisément cet élément que les autorités néerlandaises allaient retourner contre elle.

En novembre 2021, le secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité rejeta sa demande. Selon lui, l’existence d’un droit de séjour en Espagne excluait la nécessité de lui accorder un droit dérivé aux Pays-Bas. La mère pouvait se rendre en Espagne ; son enfant, compte tenu de la relation de dépendance qui les unissait, pouvait l’y suivre. Il ne serait donc pas contraint de quitter l’Union européenne dans son ensemble. Après avoir également procédé à une mise en balance sur le terrain de l’article 8 de la CESDH, l’administration ordonna à la requérante de rejoindre immédiatement le territoire espagnol.

L’enfant pouvait résider en Espagne : il n’était donc privé d’aucun droit essentiel. Le territoire de l’Union demeurait ouvert ; seule changeait la portion de ce territoire dans laquelle la famille était appelée à vivre. Toute la difficulté tenait pourtant à ce « seulement ». Le fils de la requérante n’avait aucun lien personnel avec l’Espagne. Il n’en parlait pas la langue. Il suivait aux Pays-Bas une scolarité adaptée à ses difficultés. Il avait toujours vécu avec ses deux parents et dépendait de chacun d’eux. Quant au père, son état de santé et l’absence de revenus professionnels rendaient incertaine la possibilité qu’il puisse obtenir un droit de séjour durable en Espagne. Le déplacement de la mère et de l’enfant risquait donc de provoquer soit le déracinement de ce dernier, soit la séparation de la cellule familiale, soit les deux à la fois.

La question posée à la Cour de justice n’était dès lors pas seulement celle de savoir où la mère pouvait légalement résider. Elle était de déterminer jusqu’où un État membre pouvait aller dans la recomposition géographique d’une famille dont l’un des membres était un citoyen mineur de l’Union.

2°) De Ruiz Zambrano à Safi : la citoyenneté européenne au-delà du départ forcé hors de l’Union

 L’arrêt Safi ne peut être compris sans revenir à la jurisprudence Ruiz Zambrano, dont il prolonge la logique tout en refusant de simplement l’étendre.

En principe, les droits attachés à la libre circulation supposent l’existence d’un élément transfrontalier. Le citoyen qui n’a jamais quitté l’État membre dont il possède la nationalité se trouve dans une situation dite « purement interne »[4]. Il ne peut généralement pas invoquer la directive 2004/38, laquelle organise le séjour des citoyens et des membres de leur famille dans un État membre autre que celui dont ils sont ressortissants.

L’arrêt Ruiz Zambrano avait toutefois ménagé une protection exceptionnelle en faveur de certains citoyens dits « statiques ». La Cour y avait jugé que l’article 20 TFUE s’opposait à des mesures nationales ayant pour effet de priver un citoyen de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés à son statut. Tel était le cas, par exemple, lorsqu’un refus de séjour opposé au parent ressortissant d’un pays tiers aurait obligé ses enfants mineurs, citoyens de l’Union et dépendants de lui, à quitter le territoire européen dans son ensemble.

La solution était audacieuse, car elle permettait à la citoyenneté européenne de produire certains effets sans déplacement préalable. Elle fut pourtant rapidement contenue par la jurisprudence postérieure. La protection de Ruiz Zambrano demeura réservée à des situations très particulières, caractérisées par une relation de dépendance telle que le refus du droit de séjour dérivé contraindrait, en pratique, le citoyen à quitter entièrement le territoire de celle-ci. D’une possible transformation de la citoyenneté européenne en statut véritablement autonome, il ne subsista longtemps qu’un étroit filet de sécurité contre l’expulsion indirecte hors de l’Union.

L’affaire Safi déplaçait la difficulté. Le fils de la requérante ne risquait pas nécessairement de devoir quitter l’Union. Si sa mère conservait effectivement un droit de séjour en Espagne, il pouvait théoriquement s’y installer avec elle. Il ne serait pas rejeté à l’extérieur de l’espace européen ; il serait « juste » déplacé à l’intérieur de celui-ci. La Cour distingue alors deux hypothèses. Dans la première (i), la mère aurait effectivement renoncé à son droit de séjour espagnol. Le refus néerlandais l’obligerait alors à quitter l’Union et, compte tenu de la relation de dépendance, contraindrait son fils à la suivre. La situation correspondrait exactement à la jurisprudence Ruiz Zambrano. Le droit de séjour dérivé devrait être accordé afin d’éviter que l’enfant ne soit privé de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés à sa citoyenneté. La seconde hypothèse est plus originale (ii). La mère disposerait toujours d’un droit de séjour en Espagne. Elle pourrait donc s’y rendre légalement, accompagnée de son fils. La logique ancienne semblait devoir conduire au rejet de sa demande : l’enfant demeurerait sur le territoire de l’Union et conserverait, abstraitement, la possibilité d’exercer les droits attachés à son statut.

La Cour refuse pourtant de considérer le maintien à l’intérieur des frontières européennes comme un critère suffisant. Le fait que l’enfant puisse continuer à résider dans l’Union ne rend pas indifférente l’obligation de quitter son propre État. La citoyenneté ne garantit pas seulement une place quelconque au sein d’un espace continental. Elle protège surtout une personne concrète, installée dans une société déterminée, insérée dans une famille, une langue, un système scolaire et un environnement affectif. Le déplacement intra-européen n’est donc pas neutralisé par son caractère européen. Une frontière intérieure peut elle aussi devenir le lieu d’une contrainte.

3°) La libre circulation n’est pas une obligation de circuler

 Dans ses conclusions, l’avocate générale Tamara Ćapeta avait proposé de reconnaître directement, au sein de l’article 20 TFUE, un droit du citoyen de l’Union de choisir de ne pas se déplacer. Son raisonnement partait d’une idée simple : le droit de circuler librement perdrait sa nature de liberté s’il pouvait être transformé en obligation de circuler. Pouvoir aller ailleurs suppose parallèlement de pouvoir décider de ne pas y aller. Elle en déduisait que la substance même des droits attachés à la citoyenneté européenne comprenait non seulement le droit de résider sur le territoire de l’Union européenne, mais également celui de ne pas être contraint de changer d’État membre.

Cette proposition s’inscrivait dans une compréhension ambitieuse de la citoyenneté de l’Union. Puisque celle-ci constitue le « statut fondamental »[5] des ressortissants des États membres, elle ne devrait pas bénéficier seulement à la minorité des citoyens ayant effectivement franchi une frontière. Elle devrait aussi présenter une utilité juridique pour celles et ceux qui sont demeurés dans leur État de nationalité. La citoyenneté ne serait plus uniquement le statut de l’européen « mobile » ; elle deviendrait le lien juridique rattachant tous les ressortissants des États membres à une même communauté politique européenne.

La Cour n’emprunte pas entièrement cette voie. Elle ne fait pas du droit de ne pas se déplacer un élément autonome de la « substance » des droits attachés à la citoyenneté de l’Union. Elle conserve à la jurisprudence Ruiz Zambrano son caractère exceptionnel, en la réservant à l’hypothèse dans laquelle le citoyen serait contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble. Pour autant, la Cour de justice ne rejette pas l’intuition de l’avocate générale. Elle la traduit dans un autre langage juridique.

Au paragraphe 54 de l’arrêt commenté, elle affirme que lorsqu’un citoyen de l’Union est, de fait, contraint de quitter l’État membre dans lequel il réside et dont il possède la nationalité afin de s’établir dans un autre État membre, il existe « nécessairement », dit-elle, une interférence dans l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement consacré par l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE.

Cette formule mérite l’attention. La Cour ne dit pas seulement qu’une interdiction de se déplacer entrave la libre circulation. Elle admet que le déplacement forcé porte lui aussi atteinte à celle-ci. La liberté est atteinte à la fois lorsqu’une personne est empêchée de partir et lorsqu’elle est empêchée de rester.

Cette reconnaissance demeure implicite et fonctionnelle. L’arrêt ne proclame pas un droit général et absolu à l’immobilité. Tout citoyen européen ne peut pas opposer à n’importe quelle décision nationale une prétention inconditionnelle à demeurer en un lieu déterminé. Le droit de ne pas se déplacer apparaît ici dans une configuration bien précise : un citoyen mineur, n’ayant jamais exercé sa liberté de circulation, dépend de son parent ressortissant d’un pays tiers, auquel les autorités refusent un droit de séjour tout en l’invitant à rejoindre un autre État membre. Mais l’idée essentielle est acquise. Le choix du mouvement appartient au titulaire de la liberté. Dès lors que le déplacement résulte non de sa volonté, mais de la décision d’une autorité publique, il ne constitue plus l’exercice du droit à la libre circulation : il en devient une possible restriction. La liberté de circuler ne peut être retournée contre celui qu’elle devait libérer.

4°) La citoyenneté comme porte d’entrée de la Charte

 Le véritable apport technique de l’arrêt étudié se situe toutefois dans l’articulation opérée entre la citoyenneté de l’Union et les droits fondamentaux. En affirmant que le déplacement contraint de l’enfant vers l’Espagne constitue une interférence dans l’exercice du droit garanti par l’article 20 TFUE, la Cour fait entrer la décision néerlandaise dans le champ du droit de l’Union [pt. 55]. Il s’ensuit que les autorités nationales « mettent en œuvre »[6] ce droit au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. Elles ne peuvent donc statuer sur la demande de séjour sans vérifier la compatibilité de leur décision avec les droits fondamentaux garantis par celle-ci.

La citoyenneté européenne joue ainsi un rôle de raccordement. Elle ne fournit pas, à elle seule, la totalité de la solution substantielle. Elle permet l’application de la Charte, laquelle offre ensuite les critères décisifs de l’examen. Deux séries de garanties sont mobilisées.

La première (i) concerne le droit au respect de la vie familiale, protégé par l’article 7 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 24, paragraphe 3. Ce dernier reconnaît à chaque enfant le droit d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt. Or les autorités néerlandaises s’étaient contentées de relever que la mère disposait d’un droit de séjour en Espagne. Elles n’avaient pas recherché si le père et l’enfant pourraient, eux aussi, y résider durablement [pt. 58]. Elles n’avaient pas davantage vérifié si la vie familiale menée jusqu’alors aux Pays-Bas pourrait effectivement se poursuivre sur le territoire espagnol. La situation économique et médicale du père rendait pourtant cette possibilité incertaine [pt. 59]. Ne travaillant pas et dépendant de prestations sociales, il pouvait ne pas satisfaire aux conditions prévues par la directive 2004/38 pour obtenir un droit de séjour de longue durée en Espagne. Dans ces circonstances, le départ de la mère et de l’enfant risquait de séparer ce dernier de son père. Une décision de refus qui produirait un tel effet porterait atteinte à l’unité familiale et devrait conduire à l’octroi d’un droit de séjour dérivé à la mère.

La seconde série de garanties (ii) se rapporte à l’« intérêt supérieur de l’enfant » [pt. 61], qui doit constituer une considération primordiale dans toute décision le concernant en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte. La Cour ne se contente pas d’une invocation abstraite de cet intérêt. Elle prend au sérieux les conditions concrètes d’existence de l’enfant. Celui-ci ne parlait pas espagnol [pt. 62]. Il présentait d’importantes difficultés de langage. Il bénéficiait aux Pays-Bas d’un enseignement spécialisé et d’un transport adapté. Il avait toujours vécu dans cet État membre. Ces circonstances permettaient de considérer que son maintien aux Pays-Bas répondait à son intérêt supérieur et que son déplacement forcé vers l’Espagne pourrait, au contraire, lui être préjudiciable. La réponse donnée par la Cour est, à cet égard, particulièrement ferme. Les autorités nationales ne peuvent refuser le droit de séjour dérivé au seul motif que le parent ressortissant d’un pays tiers dispose d’un droit de séjour dans un autre État membre. Elles doivent préalablement vérifier, d’une part, si la vie familiale avec les deux parents peut effectivement se poursuivre dans cet autre État et, d’autre part, si le déplacement de l’enfant est compatible avec son intérêt supérieur.

Plus encore, le dispositif adopte une formulation alternative. Le droit de séjour dérivé doit être accordé si la vie familiale ne peut continuer dans l’autre État membre et/ou si le déplacement est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant [pt. 65] – ou, naturellement, si ces deux circonstances sont réunies. Il ne s’agit donc pas simplement d’une obligation procédurale invitant l’administration à compléter son dossier avant de parvenir à la même conclusion. Lorsque l’une des deux atteintes est établie, l’article 20 TFUE, lu à la lumière de la Charte, commande l’octroi du droit de séjour.

La solution fait également apparaître une évolution plus générale de la jurisprudence. La libre circulation n’est plus seulement un droit substantiel dont la Cour rechercherait l’entrave. Elle fonctionne comme un déclencheur de la protection européenne des droits fondamentaux. Une mesure nationale affecte-t-elle suffisamment l’exercice d’un droit attaché à la citoyenneté ? La Charte devient applicable et impose alors son propre examen de la situation. Dans l’arrêt Safi, le détour par la libre circulation permet ainsi de protéger la vie familiale, l’intérêt supérieur de l’enfant et la continuité de son existence. La mobilité ouvre la porte du droit de l’Union ; les droits fondamentaux empêchent ensuite qu’elle soit imposée au mépris de la personne.

5°) Le point d’achèvement d’une séquence favorable à la citoyenneté de l’Union

 L’arrêt analysé ne surgit pas dans un paysage jurisprudentiel désert. Il vient, à sa manière, parachever une période au cours de laquelle la citoyenneté de l’Union et la libre circulation ont bénéficié d’une attention renouvelée de la Cour[7]. Dans l’arrêt Mirin du 4 octobre 2024[8], celle-ci avait jugé qu’un État membre ne pouvait refuser de reconnaître une identité de genre légalement acquise dans un autre État membre lorsque ce refus était susceptible de créer de sérieux désagréments administratifs, professionnels et privés et, ainsi, d’entraver la libre circulation. Le droit de circuler imposait la continuité de l’identité personnelle par-delà les frontières. Dans l’arrêt Commission c. Malte du 29 avril 2025[9], la Grande Chambre avait, dans un registre différent, insisté sur la nature particulière de la nationalité d’un État membre et de la citoyenneté européenne qui en découle. Leur attribution ne pouvait être réduite à une transaction commerciale, tant elles reposent sur une relation de solidarité, de loyauté et de confiance mutuelle entre l’État, ses ressortissants et les autres États membres. Enfin, dans l’arrêt Cupriak-Trojan du 25 novembre 2025[10], la Cour avait imposé à la Pologne de reconnaître le mariage entre deux citoyens de même sexe légalement conclu en Allemagne et, dès lors que la transcription constituait l’unique procédure nationale de reconnaissance effective, d’en permettre l’inscription dans les registres d’état civil. Là encore, la libre circulation garantissait la continuité d’une situation personnelle et familiale légalement constituée dans un autre État membre. Le citoyen qui circule ne doit pas être contraint de revenir dans son État d’origine amputé de son statut marital.

Ces affaires sont différentes. Elles concernent tour à tour l’identité de genre, les droits politiques, les conditions d’accès à la nationalité ou la reconnaissance du mariage. Une ligne commune se dessine pourtant : la citoyenneté de l’Union protège de plus en plus la continuité juridique et personnelle de l’individu dans l’espace européen. Le citoyen ne doit pas changer d’identité en franchissant une frontière. Il ne doit pas perdre sa capacité de participer à la vie politique parce qu’il réside dans un autre État membre. Il ne doit pas voir sa nationalité et la citoyenneté de l’Union réduites à des biens négociables. Il ne doit pas devenir célibataire en droit en revenant dans son État d’origine.

Avec l’arrêt Safi, un pas supplémentaire est accompli. L’Union ne garantit plus seulement au citoyen mobile la continuité des éléments de son existence lorsqu’il se déplace. Elle protège également le citoyen statique contre la rupture de son existence que provoquerait un déplacement imposé. L’arrêt inverse ainsi la perspective habituelle. Dans les affaires classiques, un citoyen avait circulé et demandait que les conséquences juridiques de cette circulation soient reconnues. Dans Safi, le citoyen n’avait jamais circulé. C’est la décision nationale elle-même qui créait la dimension transfrontalière en l’obligeant à partir. L’élément transfrontalier n’est plus toujours le produit d’une liberté exercée. Il peut être celui d’une contrainte imposée.

Cette évolution ne signifie pas que toute situation concernant un citoyen européen relève désormais du droit européen. La Cour refuse précisément de suivre l’avocate générale dans l’idée que le seul statut de citoyen suffirait à rendre la Charte applicable. Une atteinte à un droit déterminé attaché à la citoyenneté demeure nécessaire. Le statut ne devient pas une clef universelle capable d’ouvrir indistinctement toutes les portes du droit de l’Union. Mais la notion d’atteinte à la libre circulation se trouve enrichie. Elle comprend désormais non seulement les mesures qui dissuadent de partir, compliquent le séjour ou pénalisent le retour, mais aussi celles qui obligent une personne à quitter son État de résidence contre son gré.

Ce changement est discret. Il n’en affecte pas moins la conception même de la libre circulation. Celle-ci a longtemps porté l’image d’un individu mobile, autonome, disponible et capable de déplacer le centre de ses intérêts dans l’espace européen. L’arrêt étudié rappelle que les citoyens sont également des êtres attachés : à des parents, à une langue, à une école, à des soins, à une histoire et à un lieu. La liberté européenne ne peut ignorer ces attaches sans se transformer en abstraction.

*

 L’apport de l’arrêt Safi tient, en définitive, dans une proposition aussi simple que décisive : se déplacer n’est libre que s’il est possible de ne pas le faire. La CJUE ne consacre certes pas expressément un droit général à l’immobilité. Elle préserve l’étroitesse de la jurisprudence Ruiz Zambrano et rattache la protection du citoyen statique à une ingérence concrète dans l’exercice du droit de circuler. Mais elle reconnaît que l’obligation de quitter l’État membre dont une personne possède la nationalité pour s’établir dans un autre État membre porte nécessairement atteinte à cette liberté.

La citoyenneté de l’Union protège ainsi le choix du mouvement, non le mouvement pour lui-même. Cette protection prend une densité particulière lorsqu’elle concerne un enfant. On ne déplace pas seulement un corps d’un territoire vers un autre. On déplace une vie familiale, une scolarité, des relations affectives, une langue et, bien souvent, un équilibre fragile. C’est pourquoi la CJUE soumet la décision nationale à la vie familiale et à l’intérêt supérieur de l’enfant. L’espace européen ne saurait être regardé comme un territoire parfaitement homogène dans lequel les personnes pourraient être administrativement redistribuées sans que leurs droits en soient affectés. En ce sens, l’arrêt commenté achève provisoirement une séquence jurisprudentielle au cours de laquelle la libre circulation a protégé la continuité des identités, des statuts, des liens familiaux et des droits politiques. Il lui ajoute désormais la continuité du lieu de vie.

Somme toute, l’Union européenne s’est construite sur la possibilité de partir. L’arrêt du 4 juin 2026 rappelle qu’une véritable liberté suppose aussi, parfois, le droit de rester, la possibilité de demeurer.

[1] Voy. H. Gaudin, « Les droits fondamentaux constituent-ils un frein ou un moteur de l’intégration européenne ? – Propos conclusifs », in J. Andriantsimbazovian (dir.), Droits fondamentaux et intégration européenne : Bilan et perspectives de l’Union européenne, Mare & Martin, coll. “Horizons européens”, Paris, 2021, pp. 293-323, spéc. p. 320.

[2] Pour approfondir : H. Gaudin, « Le migrant et sa famille : Protection par un statut et/ou protection par les droits fondamentaux ? Remarques autour du citoyen de l’Union », in H. Fulchiron (dir.), La famille du migrant, LexisNexis, coll. “Perspective(s)”, Paris, 2020, pp. 155-166. Encore : H. Gaudin et L. Pailler, « Statut personnel du citoyen de l’Union : Une dernière fois sur son métier, la Cour de justice a-t-elle remis son ouvrage ? », D. 2025, p. 98.

[3] Conclusions, pts. 118-119.

[4] Pour quelques propos sur ce blog à propos de la notion : T. Escach-Dubourg, « L’arrêt Shipova : Un “droit de Cité” pour les identités en mouvement ? », Nuances du droit [En ligne], 2026.

[5] Pour approfondir : H. Gaudin, « Bon anniversaire à l’arrêt Rudy Grzelczyk ! », Nuances du droit [En ligne], 2025.

[6] Pour approfondir : S. Platon, « La Charte des droits fondamentaux et la “mise en œuvre” nationale du droit de l’Union : précisions de la Cour de justice sur le champ d’application de la Charte », RDLF [En ligne], chron. n° 11, 2013.

[7] Pour approfondir : M. Tiede et J. Siegert, « A Right Not to Move: Union Citizenship and Forced Movement », VerfBlog [En ligne], 2026.

[8] Voy. H. Gaudin et L. Pailler, « Statut personnel du citoyen de l’Union : Une dernière fois sur son métier, la Cour de justice a-t-elle remis son ouvrage ? », op. cit., p. 98.. Encore : T. Escach-Dubourg, « Trilogie jurisprudentielle sur la transidentité et reconfiguration du droit de l’UE », RTD eur 2026, p. 91.

[9] Voy. H. Gaudin, « Et si on parlait de l’abus de droit d’un État membre en matière de citoyenneté de l’Union ? (À propos de l’arrêt de la Cour de justice rendu en Grande Chambre, le 29 avril 2025, Commission c/Malte, dans l’affaire dite des Golden Passports) », L’Observateur de Bruxelles, n° 139, 2025, pp. 36-41.

[10] Voy. T. Escach-Dubourg, « L’arrêt Cupriak-Trojan et Trojan : quand l’Europe glisse son “cheval de Troie” dans les droits nationaux ? », Nuances du droit [En ligne], 2025.

Par Thomas Escach-Dubourg

Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie

Une conviction reconnue, mais un repas encore incertain (CEDH, 16 juillet 2026, req. n^os 55299/20 et 31515/22)

Il s’est joué quelque chose au cœur de la période estivale. Quelque chose qui ne manquera pas d’être accueilli comme une petite victoire par certaines associations et certains militants : le véganisme entre désormais dans le champ d’application de l’article 9 de la CESDH. Il n’est plus seulement appréhendé comme un régime alimentaire, une préférence personnelle ou un « lifestyle »[1]. Lorsqu’il procède de convictions éthiques sincères et cohérentes, il relève de la liberté de pensée et de conscience.

L’arrêt G.K. et A.S. c. Suisse, rendu le 16 juillet 2026, est le premier dans lequel la juridiction strasbourgeoise affirme expressément que le respect de règles alimentaires dictées par des convictions véganes authentiques et constantes constitue une pratique protégée par l’article 9 § 1 de la CESDH. Sous réserve que cet arrêt de chambre devienne définitif, cette qualification formera le point de départ des décisions ultérieures : la question ne sera plus de savoir si de telles convictions peuvent pénétrer dans l’espace conventionnel, mais de déterminer ce que leur protection exige concrètement des États.

La victoire demeure pourtant incomplète. La Cour européenne ne juge pas que toute personne détenue, hospitalisée ou placée sous la responsabilité des autorités publiques dispose désormais d’un droit absolu à recevoir des repas intégralement végans. Elle ne détermine même pas si les repas servis aux deux requérants étaient, dans les circonstances de l’espèce, compatibles avec les exigences substantielles de l’article 9. Elle reproche à la Suisse de n’avoir jamais véritablement examiné leurs demandes.

La conviction est reconnue ; le contenu exact du droit qui en découle demeure toujours en suspens.

L’arrêt est donc à la fois plus important et plus étroit que ne pourrait le laisser penser une lecture cursive. Plus important, parce qu’il étend à une conviction éthique non religieuse la protection dont avaient déjà bénéficié certains régimes alimentaires inspirés par la religion[2]. Plus étroit, parce qu’il consacre avant tout un droit à la prise en considération, à l’examen et à la décision motivée – non, du moins pas encore, un droit au repas lui-même.

1°) Deux personnes privées de liberté, deux demandes laissées sans véritable décision

Les deux requêtes jointes par la Cour concernaient des situations institutionnelles différentes. Elles possédaient cependant un trait commun décisif : les requérants ne pouvaient organiser eux-mêmes leur alimentation et dépendaient presque entièrement des autorités publiques pour se nourrir.

Le premier requérant, G.K., avait été placé en détention provisoire à la prison de Champ-Dollon, à Genève, du 30 novembre 2018 au 24 octobre 2019. Il était principalement poursuivi pour des dégradations de biens commises dans le contexte de son soutien au mouvement antispéciste, lequel repose sur le refus de considérer que l’appartenance à une espèce différente puisse, à elle seule, justifier l’exploitation ou la souffrance des animaux.

Pendant sa détention, G.K. demanda à plusieurs reprises à recevoir une alimentation entièrement végane. Les versions des parties divergeaient sensiblement quant aux efforts réellement accomplis par l’administration pénitentiaire. Selon le Gouvernement suisse, le requérant avait accès à un menu végétarien largement compatible avec son régime, à l’exception de certains plats, ainsi qu’à des portions supplémentaires de fruits, de légumes et de féculents. Il pouvait également acheter quelques produits végans à l’épicerie de la prison et recevoir des colis alimentaires de ses proches.

Le requérant soutenait, au contraire, que les menus proposés contenaient fréquemment du lait, du beurre, des œufs, du fromage ou des sauces dont il ne pouvait connaître précisément la composition. Certains jours, les seuls aliments qu’il pouvait consommer se réduisaient à quelques légumes ou féculents. Il avait également signalé que le complément de vitamine B12 qui lui avait initialement été proposé contenait des composants d’origine animale, difficulté qui fut ensuite résolue.

L’administration ne demeura pas entièrement passive. Elle organisa notamment une rencontre entre le requérant et un responsable des cuisines et affirma avoir adapté autant que possible les repas à ses convictions. Mais elle ne lui proposa jamais, de façon systématique, un menu intégralement végan dont la composition serait clairement identifiable. Surtout, elle ne prit jamais de décision formelle sur sa demande.

Lorsque l’avocat de G.K. demanda expressément qu’une « décision » soit adoptée, l’administration répondit une nouvelle fois par une simple lettre renvoyant aux mesures déjà mises en œuvre. Le recours formé contre cette correspondance fut déclaré irrecevable par les juridictions genevoises : la lettre ne constituait pas une décision susceptible de recours et, le requérant ayant entre-temps quitté la prison, son intérêt à agir n’était plus actuel. Le Tribunal fédéral confirma cette analyse.

Le second requérant, A.S., avait pour sa part été hospitalisé sans son consentement, entre le 16 février et le 27 avril 2021, dans l’unité psychiatrique de Cery du Centre hospitalier universitaire vaudois. Son état clinique avait d’abord nécessité son placement à l’isolement dans une unité de soins intensifs. Dès son admission, il avait indiqué au personnel qu’il suivait un régime végan en raison de ses convictions éthiques.

A.S. affirmait être végan depuis seize ans. Dans une demande manuscrite adressée à la direction de l’hôpital, il avait exposé les motifs de son engagement : la mise à mort des poussins mâles dans l’industrie des œufs, la séparation des veaux et de leur mère dans la production laitière, ainsi que l’abattage des animaux lorsqu’ils cessaient d’être rentables. Il demandait que son droit à recevoir des repas végans équilibrés sur le plan nutritionnel soit officiellement reconnu.

L’établissement avait procédé à certaines adaptations. Des plats spéciaux furent commandés à partir du 4 mars 2021 et une diététicienne intervint. Mais le requérant soutenait avoir reçu auparavant plusieurs repas contenant des produits animaux ainsi que des repas dépourvus de source suffisante de protéines. Le Gouvernement reconnut lui-même que des plats non végans lui avaient été servis par erreur à plusieurs reprises. La liste des ingrédients ne lui étant pas communiquée, A.S. devait parfois demander aux infirmiers de téléphoner aux cuisines avant de pouvoir manger.

Lui aussi demanda une décision formelle. Lui aussi ne reçut qu’une lettre l’informant que sa requête avait été transmise au responsable de l’unité afin qu’une solution soit recherchée. Et lui aussi se heurta à l’irrecevabilité de son recours : la correspondance était purement informative et ne produisait aucun effet juridique obligatoire. Le Tribunal fédéral confirma cette qualification.

Les deux requérants se trouvaient ainsi placés dans une situation procédurale singulière. Ils ne pouvaient contester l’absence de régime végan, car aucune décision n’avait formellement refusé leur demande. Mais ils ne pouvaient pas davantage obtenir la décision qui aurait rendu cette contestation possible. L’administration n’avait pas suffisamment refusé pour que le juge puisse intervenir ; elle n’avait pas suffisamment accepté pour que les intéressés obtiennent satisfaction.

2°) Le véganisme, une conviction et non une simple préférence alimentaire

Le premier apport de l’arrêt étudié tient à la qualification conventionnelle du véganisme. L’article 9 de la CESDH protège la liberté de pensée, de conscience et de religion. Toutes les opinions, préférences ou habitudes personnelles ne relèvent cependant pas de cette disposition. Pour bénéficier de sa protection[3], une conviction doit atteindre un degré suffisant de « force, de sérieux, de cohérence et d’importance » [§ 86. Trad. par nous]. Il doit également exister un lien suffisamment étroit et direct entre cette conviction et le comportement présenté comme sa manifestation.

La Cour de Strasbourg précise d’emblée que l’affaire ne concerne pas la liberté religieuse des requérants [§§ 84-88]. Elle se situe sur le terrain de leur liberté de pensée et de conscience. Cette distinction importe : le véganisme n’est pas artificiellement assimilé à une religion afin de pénétrer dans l’article 9. Il est protégé en qualité de conviction non religieuse [§ 88].

La solution permet ainsi de prendre au sérieux la structure ternaire de l’article 9. La liberté de conscience ne constitue pas un simple appendice de la liberté religieuse, réservé aux croyances qui imiteraient suffisamment les religions traditionnelles. Elle peut protéger des conceptions éthiques du rapport au monde, aux autres êtres vivants et aux comportements qu’une personne estime moralement permis ou interdits.

La Cour ne partait d’ailleurs pas d’une page entièrement blanche. Dès 1993, l’ancienne Commission avait admis [§ 88], dans l’affaire W. c. Royaume-Uni, que des convictions véganes opposées à l’utilisation de produits animaux ou testés sur des animaux pouvaient relever de l’article 9 de la CESDH. Toutefois, les juges du Palais des droits de l’Homme ne s’étaient jamais encore prononcés sur l’observation d’un régime végan en tant que manifestation de telles convictions. Ils franchissent désormais ce pas.

Le Gouvernement suisse ne contestait ni la sincérité ni la cohérence des convictions des requérants. Il ne contestait pas davantage l’existence d’un lien direct entre celles-ci et leur abstention de toute consommation d’aliments d’origine animale. La Cour en conclut que ces convictions atteignaient le degré de force, de sérieux, de cohérence et d’importance requis pour entrer dans le champ de l’article 9. Elle affirme ensuite plus explicitement encore que, comme l’observation de règles alimentaires dictées par une religion, le respect de prescriptions alimentaires découlant de convictions véganes authentiques et constantes constitue une pratique protégée par l’article 9 § 1 [§ 120].

Il convient néanmoins de ne pas transformer cette affirmation en automatisme. La Cour de Strasbourg ne déclare pas que tout refus de consommer des produits animaux relève nécessairement de la CESDH. Ce n’est pas le contenu du repas, considéré isolément, qui déclenche la protection. C’est la conviction éthique qui le sous-tend, à condition qu’elle soit suffisamment sérieuse, structurée, cohérente et sincèrement vécue. Une alimentation végane peut procéder du goût, d’une recommandation médicale, d’une volonté de perdre du poids, d’une préoccupation environnementale ponctuelle ou d’une conviction morale profonde. Toutes ces motivations ne soulèvent pas nécessairement les mêmes questions conventionnelles. Dans l’arrêt commenté, la protection découle précisément du lien établi entre la pratique alimentaire et une conception éthique durable du traitement des animaux. Le repas devient ainsi la manifestation visible d’une conviction intérieure.

3°) Des arrêts Jakóbski et Saran à l’arrêt G.K. et A.S. : la sécularisation d’une protection alimentaire

L’arrêt G.K. et A.S. c. Suisse s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence déjà attentive aux prescriptions alimentaires des personnes détenues. Il en modifie toutefois le fondement.

Dans les arrêts Jakóbski c. Pologne de 2010 et Vartic c. Roumanie (n° 2) de 2013, la CEDH a admis que le respect de prescriptions alimentaires inspirées par des convictions religieuses pouvait relever de l’article 9 et imposer aux autorités pénitentiaires certaines obligations positives. Dans l’arrêt Saran c. Roumanie de 2020[4], elle a prolongé cette exigence en sanctionnant le formalisme excessif entourant la preuve de l’appartenance religieuse d’un détenu et le défaut de coordination entre établissements.

Ces affaires avaient déjà établi plusieurs principes. (i) La privation de liberté ne fait pas disparaître les convictions de la personne détenue. (ii) L’État, qui contrôle son alimentation, ne peut demeurer indifférent aux prescriptions par lesquelles elle manifeste sa religion. (iii) Il doit prendre la demande au sérieux, rechercher les possibilités d’accommodement et mettre en balance les droits de l’intéressé avec les contraintes de fonctionnement, de coût, de sécurité ou d’organisation de l’établissement. Mais cette jurisprudence restait principalement inscrite dans le registre religieux. Le régime alimentaire était protégé parce qu’il apparaissait comme l’une des manifestations de la foi.

L’arrêt G.K. et A.S. déplace la ligne sans la rompre. Le régime végan n’est plus protégé en raison d’un commandement religieux, mais en raison d’une conviction éthique non religieuse. La Cour fait ainsi passer la jurisprudence des prescriptions de la foi aux exigences de la conscience. Ce mouvement n’abolit bien évidemment pas toute distinction entre « religion », « philosophie », « militantisme » et « préférence personnelle ». Il rappelle plutôt que l’article 9 de la CESDH n’organise pas une hiérarchie au sommet de laquelle les convictions religieuses bénéficieraient d’une « dignité supérieure ». Dès lors qu’une conviction non religieuse atteint le seuil de sérieux et de cohérence exigé, sa manifestation peut appeler la même attention.

Le prolongement de Jakóbski et de Saran est donc aussi une forme d’égalisation. Une institution publique ne saurait prendre au sérieux celui qui refuse un aliment au nom de Dieu et considérer comme négligeable celui qui le refuse au nom de sa conscience morale, sans examiner la consistance respective de leurs convictions.

4°) Quand l’État nourrit, il doit aussi répondre

La portée de l’arrêt commenté tient ensuite à la situation particulière des requérants. Tous deux se trouvaient, selon les termes de la Cour, sous la « prise en charge et le contrôle » des autorités publiques [§ 94. Trad. par nous].

La formule est décisive. Dans la vie ordinaire, une personne insatisfaite de l’offre proposée par un restaurant, une cantine ou un commerce peut généralement chercher une autre solution, préparer elle-même ses repas ou se procurer les aliments qu’elle souhaite consommer. La personne détenue ou hospitalisée sans son consentement ne dispose pas de cette autonomie. Elle dépend de l’institution non seulement pour recevoir de la nourriture en quantité suffisante, mais également pour connaître sa composition et s’assurer de sa compatibilité avec ses convictions.

Cette dépendance transforme la position de l’État. Celui-ci n’est plus seulement une autorité susceptible d’entraver l’exercice d’une liberté. Il devient le fournisseur obligé de l’un des actes les plus élémentaires de la vie quotidienne.

La Cour constate d’ailleurs que les deux requérants avaient dépendu des autorités pour leur alimentation pendant des périodes relativement longues [§§ 97-98]. Malgré certains efforts des établissements, aucun d’eux n’avait reçu systématiquement des repas répondant entièrement aux exigences d’un régime végan.

Face à une conviction végane sincère et constante, l’article 9 fait dès lors peser sur les autorités une obligation positive : elles doivent d’« examiner le fond de ces demandes dans le cadre d’un dispositif juridique interne clair » [§ 126]. Cette obligation ne prédétermine pas nécessairement la réponse. L’examen doit tenir compte de l’intérêt de la personne concernée, mais également des contraintes organisationnelles, financières et pratiques auxquelles l’établissement est réellement confronté [§ 126]. La CESDH commande une mise en balance sérieuse ; elle ne supprime pas toute marge d’appréciation.

Encore faut-il que cette mise en balance ait lieu. Or toute la particularité de l’affaire résidait dans le fait que les autorités suisses n’étaient jamais parvenues jusqu’à cette étape. L’administration répondait par des lettres [§§ 91-92]. Les juridictions exigeaient une décision. Lorsque les requérants demandaient une décision, ils recevaient une nouvelle lettre ou se voyaient reprocher de ne pas posséder un intérêt suffisant pour l’obtenir. La boucle procédurale était parfaitement fermée.

La Cour juge cette approche « excessivement formaliste » [§ 94]. En pratique, les requérants se trouvaient dans l’impossibilité d’obtenir l’acte administratif nécessaire pour que leurs griefs soient examinés. Les voies de recours théoriquement disponibles étaient donc inefficaces au sens de l’article 13 de la Convention.

L’apport du présent arrêt ne se réduit pas, à cet égard, au contentieux du véganisme. Il concerne plus largement la relation entre la substance d’un droit et les formes administratives qui permettent de l’invoquer. Une autorité publique ne peut neutraliser une prétention conventionnelle en évitant soigneusement de lui opposer une décision susceptible de recours. Elle ne peut maintenir une personne dans une zone grise où sa demande est prise en compte sans être acceptée, discutée sans être tranchée, transmise sans jamais être décidée.

Le droit à un recours effectif interdit que l’absence de décision devienne une technique d’immunisation de l’administration. L’article 13 rejoint alors l’article 9 [§ 96]. Le premier garantit la possibilité de faire juger la demande ; le second impose qu’elle soit effectivement prise au sérieux. Dans les circonstances de l’espèce, le même formalisme engendre ainsi une double violation : il prive les requérants d’un recours effectif et empêche la réalisation de la mise en balance exigée par la liberté de conscience. La procédure n’est pas extérieure au droit substantiel. Lorsqu’elle rend impossible toute discussion sur celui-ci, elle devient elle-même le lieu de sa violation.

5°) Une victoire de principe qui ne met pas encore le repas au menu

Il faut toutefois être précis sur ce que la Cour de Strasbourg a jugé – et, surtout, sur ce qu’elle n’a pas jugé. L’arrêt commenté ne consacre pas un droit général et inconditionnel à recevoir une alimentation végane dans les prisons, les hôpitaux psychiatriques ou, plus largement, dans toutes les institutions publiques. Il ne conclut pas davantage que les repas effectivement proposés à G.K. et à A.S. étaient insuffisants au regard de l’article 9 de la CESDH. La violation résulte du défaut d’examen substantiel de leurs demandes.

Cette retenue s’explique tout d’abord par le caractère subsidiaire du mécanisme conventionnel. Puisque les juridictions suisses n’avaient jamais statué sur le fond, la Cour ne disposait d’aucune appréciation nationale des contraintes concrètes pesant sur les établissements, de la valeur nutritionnelle des repas proposés ou de la possibilité d’organiser une accommodation raisonnable. Elle refuse de se substituer immédiatement aux autorités internes pour accomplir une mise en balance qu’elles n’avaient jamais entreprise. Elle s’explique ensuite par la diversité des solutions nationales. L’étude de droit comparé conduite dans quarante et un États du Conseil de l’Europe révèle des pratiques très hétérogènes [§§ 55-61] : reconnaissance légale expresse, obligation d’accommodement raisonnable, pouvoir discrétionnaire de l’administration, autorisation de se procurer soi-même certains aliments ou absence de réglementation particulière. La situation des patients hospitalisés sans leur consentement apparaît, au surplus, moins encadrée encore que celle des détenus.

Cette diversité ne conduit pourtant pas la Cour à ne rien exiger. Malgré l’absence d’un consensus sur l’existence d’un droit substantiel au repas végan, elle relève qu’une majorité d’États reconnaît au moins la nécessité de prendre de telles demandes en considération [§ 125]. L’obligation commune se situe donc, pour l’heure, au niveau de l’examen, de la proportionnalité et de la motivation.

L’État doit écouter avant de refuser. Il doit mettre en balance avant d’invoquer ses contraintes. Il doit décider avant de demander au juge de déclarer le recours irrecevable. C’est peu au regard de celles et ceux qui espéraient voir consacrer un véritable droit au régime végan. Ce n’est pourtant pas insignifiant.

Une simple assiette débarrassée de viande ne suffira pas nécessairement. La Cour relève elle-même l’importance de l’équilibre nutritionnel, de l’existence de sources de protéines, de l’accès à la vitamine B12 et de l’information sur les ingrédients [§§ 121-122]. Elle ne transforme pas encore ces éléments en obligations substantielles précises, mais elle fournit déjà une partie du vocabulaire à partir duquel les futures mises en balance devront être conduites.

Le prochain contentieux sera donc probablement plus difficile. Il ne concernera plus une administration ayant refusé de rendre une décision, mais une autorité qui aura examiné la demande, exposé ses contraintes et néanmoins conclu qu’elle ne pouvait ou ne devait pas fournir un menu entièrement végan. La Cour devra alors déterminer ce qu’est un « accommodement raisonnable » [§§ 56-58]. Suffit-il d’autoriser l’achat ou la réception d’aliments extérieurs ? Peut-on demander à une personne détenue de financer elle-même une partie essentielle de son alimentation ? Un menu végétarien dont certains composants peuvent être écartés répond-il suffisamment à la demande ? Jusqu’où les contraintes de coût, de logistique, de sécurité sanitaire ou d’organisation peuvent-elles justifier un refus ? L’arrêt du 16 juillet 2026 ne répond pas à ces questions. Il rend néanmoins aujourd’hui impossible de continuer à les éluder.

6°) L’article 8 laissé en dehors de l’assiette

Une autre voie demeure ouverte : celle de l’article 8 de la CESDH[5]. Les affaires avaient été communiquées au Gouvernement suisse sous l’angle de plusieurs dispositions, parmi lesquelles le droit au respect de la vie privée. La Cour de Strasbourg choisit finalement d’examiner les griefs uniquement sous l’angle des articles 9 et 13. Elle ne se prononce donc pas sur les liens entre l’alimentation végane, l’identité personnelle, l’autonomie et la santé.

Cette abstention est, à quelques égards, notable. Une partie de la doctrine avait précisément proposé de ne pas réduire le véganisme à une conviction protégée par la liberté de conscience[6]. Le choix de ne pas consommer de produits animaux peut également être regardé comme un élément structurant de l’identité personnelle, une manifestation de l’autonomie individuelle et, dans certaines circonstances, une question de santé et d’accès à une alimentation adéquate. Ces dimensions pourraient relever de la vie privée protégée par l’article 8.

Cette approche présenterait une portée distincte de celle de l’article 9. L’article 9 suppose de démontrer l’existence d’une conviction suffisamment forte, sérieuse et cohérente. L’article 8 pourrait, en théorie, protéger plus directement le choix alimentaire comme composante de la manière dont une personne organise son existence et définit son identité, sans nécessairement exiger qu’elle adhère à une philosophie morale entièrement structurée. Il pourrait également offrir un cadre plus approprié pour appréhender la qualité nutritionnelle des repas, l’intégrité physique ou psychologique de la personne et l’autonomie dont elle est privée lorsqu’elle se trouve placée dans une institution.

La Cour n’emprunte pas cette voie. Elle ne la ferme pas davantage. Cette réserve confirme, nous semble-t-il, le caractère « inaugural » de l’arrêt soumis au commentaire. La protection conventionnelle du véganisme n’est pas achevée. Elle vient seulement de recevoir son premier fondement explicite dans la jurisprudence de la Cour européenne.

*

L’arrêt G.K. et A.S. c. Suisse constitue une petite victoire, mais une victoire véritable. La Cour ne met pas encore le repas végan au menu obligatoire des institutions publiques. Elle fait quelque chose de plus propédeutique : elle refuse que la conviction qui le commande soit réduite à une préférence alimentaire dont l’administration pourrait tenir compte ou non à sa convenance. Le véganisme éthique entre dans le champ de l’article 9. Il y entre non comme une religion nouvelle, mais comme une manifestation de la liberté de pensée et de conscience.

Cette reconnaissance prolonge la jurisprudence relative aux prescriptions alimentaires religieuses tout en l’émancipant de son fondement confessionnel.

La Cour rappelle aussi que la dépendance institutionnelle accroît les responsabilités de l’État[7]. L’arrêt ne consacre pas, somme toute, littéralement (encore) un droit au repas. Il consacre, pourrait-on dire, un « droit » à ne pas voir sa conviction disparaître dans les limbes de la procédure.

C’est moins qu’une alimentation végane garantie. C’est davantage qu’une reconnaissance symbolique. Car le principe désormais posé – sous réserve que l’arrêt devienne définitif – sous-tendra les affaires ultérieures : le débat ne portera plus seulement sur l’entrée du véganisme dans l’article 9 de la CESDH, mais sur les conséquences concrètes de sa présence. La prochaine question est déjà un peu sur la table : après avoir reconnu la conviction, jusqu’où faudra-t-il nourrir sa manifestation ?

[1] Pour approfondir : M. Celka, « Les origines axiologiques du véganisme contemporain », Études rurales [En ligne], n° 210, 2022. Encore : S. Mouret, « Le véganisme : La construction de l’élevage comme nouvel intolérable moral », Pour, n° 231, 2016, pp. 101-107. Enfin : S. Deligne, « Le véganisme à l’épreuve de l’animalisme francophone », Recherches sociologiques et anthropologiques [En ligne], n° 54-2, 2023.

[2] Voy. CEDH [GC], 27 juin 2000, Cha’are Shalom ve Tsedek c. France, req. n° 27417/95. Encore : CEDH, 7 décembre 2010, Jakobski c. Pologne, req. n° 18429/06. En France : CE, 16 juillet 2014, n° 377145 et CE, 25 février 2015, n° 375724.

[3] Voy. CEDH, 14 juin 2022, Abdullah Yalçın c. Turquie (n° 2), req. n° 34417/10, § 27.

[4] Pour approfondir : C. Boiteux-Picheral et M. Afroukh, « Évolutions de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – Second semestre 2020 », RDLF [En ligne], chron. n° 12, 2021.

[5] Pour quelques observations : M. Levy, « Recognition Without a Meal: What Strasbourg Decided and Declined to Decide About Vegan Diets in State Custody », VerfBlog [En ligne], 2026.

[6] Voy. A. Bryk Silveira, et M. Levy, « Planting Rights and Feeding Freedom: Navigating the Right to a Vegan Diet in Hospitals and Prisons », European Journal of Health Law, n° 32, 2025, pp. 335-355.

[7] Voy. E. Firat, « A Right to an Answer: G.K. and A.S. v. Switzerland and the duty to engage with Convention claims », Strasbourg Observers [En ligne], 2026.

Par Thomas Escach-Dubourg

Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie