Auteur/autrice : HG

Professeur des Universités

Déclassification de l’avis du service juridique du Conseil de mars 2013 portant sur la compétence de la Cour européenne des droits de l’Homme quant aux actes de l’Union relevant de la Politique Étrangère et de Sécurité Commune

de HG

On 13 avril 2026

Alors que la Commission européenne a saisi la Cour de justice d’une demande d’avis au titre de l’article 218§11 TFUE ainsi formulée « Est-ce que le projet d’accord révisé portant adhésion de l’Union européenne à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, est compatible avec les traités ? »[1], le Conseil de l’Union européenne déclassifie un avis de son service juridique de mars 2013 dont l’objet très spécifique est la compétence de la Cour européenne des droits de l’Homme sur les actes de la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC). La conclusion de l’avis est simple : « au cas où la proposition du Conseil de l’Europe était retenue, compte tenu de la compétence limitée de la Cour de justice en ce qui concerne les actes PESC et en dépit de l’ensemble des différentes voies de recours existantes ou qui pourraient être créées, le risque ne peut être exclu que la CEDH déclare les traités de l’UE contraires aux articles 6 et 13 de la Convention ».

L’argument de l’incompatibilité du système de contrôle juridictionnel des actes PESC se retrouve dans les arguments des gouvernements français et polonais présentés dans la procédure ayant conduit à l’avis 2/13. La Cour, elle-même, avait fait du contrôle des actes PESC une « ligne rouge ». Elle avait alors indiqué : « Malgré l’interprétation systématique de ces dispositions effectuée par la Commission dans sa demande d’avis, et contestée par certains des États membres ayant soumis des observations à la Cour, visant en substance à définir l’étendue du contrôle juridictionnel de la Cour en la matière comme étant suffisamment large pour appréhender toutes les situations pouvant faire l’objet d’une requête devant la Cour EDH, il y a lieu de relever que la Cour n’a pas encore eu l’opportunité de préciser la portée des limitations de sa compétence résultant, en matière de PESC, desdites dispositions. Toutefois, afin de prendre position sur la présente demande d’avis, il suffit de constater que, en l’état actuel du droit de l’Union, certains actes adoptés dans le cadre de la PESC échappent au contrôle juridictionnel de la Cour. Une telle situation est inhérente à l’aménagement des compétences de la Cour prévu par les traités et, en tant que telle, ne peut se justifier qu’au regard du seul droit de l’Union. Toutefois, en raison de l’adhésion telle que prévue par l’accord envisagé, la Cour EDH serait habilitée à se prononcer sur la conformité avec la CEDH de certains actes, actions ou omissions intervenus dans le cadre de la PESC et, notamment, de ceux pour lesquels la Cour n’est pas compétente pour contrôler leur légalité au regard des droits fondamentaux. Une telle situation reviendrait à confier le contrôle juridictionnel desdits actes, actions ou omissions de l’Union, fût-ce un contrôle limité au respect des seuls droits garantis par la CEDH, exclusivement à un organe externe à l’Union »[2].

On le sait, dans le cadre de la reprise des négociations ayant conduit au nouveau projet d’accord, le contrôle des actes PESC avait été mis à part, à charge pour l’Union de résoudre en interne ce point plus qu’épineux.

À quoi cette résolution en interne fait-elle référence ? Et était-elle vraiment opportune ? Résolution en interne, la voie la plus évidente, mais non la plus facile, est celle de la révision des traités. Cette révision aurait dû porter sur les points de verrouillage inscrits aux articles 24§1^er, 2^ème al. TUE[3] et 275 TFUE[4]. Voie évidente, mais voie impossible, comme l’illustre la chape de silence qui pèse en la matière depuis 2014.

Restait (reste ?) alors la voie jurisprudentielle. Il en était visiblement attendu beaucoup, et sans doute, beaucoup trop. Il y a d’ailleurs quelque incohérence à attendre d’un juge, et par la voie de l’interprétation, ce que le pouvoir de révision ne peut politiquement faire. La Cour de justice pouvait-elle (en 2024, dans l’affaire KS et KD), peut-elle (dans l’avis 1/25 à venir), dire autre chose que ce qu’elle indiquait en 2014 : « Une telle situation est inhérente à l’aménagement des compétences de la Cour prévu par les traités et, en tant que telle, ne peut se justifier qu’au regard du seul droit de l’Union ».

Certes, dans son arrêt KS et KD[5], la Cour de justice confirme résolument le caractère extrêmement dérogatoire, et à ce titre d’interprétation stricte[6], du système de contrôle des actes PESC au regard des articles 19§1^er TUE[7] et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union[8]. Le raisonnement se caractérise surtout par une recherche originale de conciliation du droit de l’Union et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, à travers le caractère non absolu des droits protégés par les 6§1^er 13 de la Convention. Par sa référence à l’affaire Markovic[9], la Cour de justice vise les limitations au droit d’accès à un tribunal liées aux immunités de juridiction. Plus précisément encore, la mention de l’arrêt H. F. c/France[10] renvoie à ce que le droit français qualifie d’actes de gouvernement. La nouvelle ligne de partage de la compétence de contrôle du juge de l’Union est constituée par les actes se rattachant à des choix politiques ou stratégiques : si « la situation en cause (ne) relève (pas) de l’un des cas de figure prévus à l’article 24§1, 2^nd al., dernière phrase TUE et à l’article 275, 2^nd al. TFUE, dans lesquels (sa) compétence est explicitement admise », alors « dans un second temps », il convient d’apprécier « si la compétence de la CJUE peut être fondée sur la circonstance que les actes et les omissions en cause ne se rattachent pas directement aux choix politiques ou stratégiques effectués par les institutions, les organes et organismes de l’Union dans le cadre de la PESC et notamment de la PSDC ».

Reste encore à savoir comment la Cour européenne des droits de l’homme pourra accepter une telle distinction et, surtout, son application par la Cour de justice. Rien n’est donc sûr de ce point de vue : une telle incertitude est-elle acceptable par certains États membres de l’Union, attachés aux particularités de la PESC ? Du point de vue de la Cour de justice, cette incertitude permet-elle une déclaration de compatibilité dans le cadre de l’avis 1/25, ou non ?

Rappelons au passage que la voie du recours en responsabilité s’est révélée, à ce jour, décevante, comme l’illustre l’ordonnance de renvoi du Tribunal de l’Union en date du 25 septembre 2025, rejetant le recours en réparation dans les affaires KS et KD[11].

Il est pourtant un point de de l’arrêt KS et KD qui paraît avoir été peu exploré, à ce jour[12] : « en vertu de l’article 24, §1, second alinéa, dernière phrase, TUE et de l’article 275, 1^er alinéa, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente pour apprécier la légalité ou interpréter des actes ou des omissions se rattachant directement à la conduite, à la définition ou à la mise en œuvre de la PESC, et notamment de la PSDC, à savoir, en particulier, l’identification des intérêts stratégiques de l’Union ainsi que la définition tant des actions à mener et des positions à prendre par l’Union que des orientations générales de la PESC, au sens des articles 24 à 26, 28, 29, 37, 38, 42 et 43 TUE »[13]. La liste des articles du TUE constituant les bases juridiques aux actes soustraits à la compétence du juge de l’Union permet d’identifier ce qui pourrait être la substance soit d’une réserve au sens de l’article 57 de la Convention, soit d’une disposition spécifique dans l’accord d’adhésion[14].

[1] Demande d’avis n° 1/25.

[2] CJUE, AP, Avis 2/13, du 18 décembre 2014, spéc. pts 251-255.

[3] « La politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques. (…). La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions, à l’exception de sa compétence pour contrôler le respect de l’article 40 du présent traité et pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ».

[4] « La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. / Toutefois, la Cour est compétente pour contrôler le respect de l’article 40 du traité sur l’Union européenne et se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, du présent traité concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du traité sur l’Union européenne ».

[5] CJUE, GC, 10 septembre 2024, KS et KD, aff. jtes C-29/22 et C-44/22 P.

[6] Dans le même sens, par ex. CJUE, GC, 19 juillet 2016, H, C-455/14 P et GC, 28 mars 2017, PJSC Rosneft, C-72/15.

[7] « La Cour de justice de l’Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités.

Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union ».

[8] Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial – « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article.

Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter.

Une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l’effectivité de l’accès à la justice ».

[9] Cour EDH, Marcovic e.a. c/Italie.

[10] Cour EDH, H.F. e.a. c/France, 14 septembre 2022.

[11] Trib. UE, Ord. du 25 septembre 2025, K.S. et K.D. c/Conseil de l’UE e.a., T-771/20.

[12] H. Gaudin, « Résoudre le casse-tête des actes de la PESC face à l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’Homme : l’arrêt KS et KD ou l’art complexe de la conciliation », RTDH, n° 142, 1^er avril 2025, p. 527 ; Ibid. L’Observateur de Bruxelles, 2025/2, n° 140, p. 48.

[13] KS et KD, pt 118.

[14] H. Gaudin, « L’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’Homme. Le Big Bang des droits de l’Homme en Europe est-il pour bientôt ? », RTDH, n°140, octobre 2024, p. 845.

Hélène Gaudin

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À propos du jugement du Tribunal administratif d’Orléans du 11 mars 2026

de HG

On 7 avril 2026

dans Droit européen

À propos des pouvoirs du juge national comme juge européen

On ne peut qu’inviter à lire le jugement du TA d’Orléans tant il paraît exemplaire dans l’utilisation du droit de l’Union et illustre ce que peut être la pleine fonction européenne du juge national.

Quelques mots simplement sur les points qui nous paraissent les plus saillants.

Les visas d’abord qui permettent l’exploitation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, mais aussi, avant les textes de droit dérivé et les textes nationaux, la référence à de nombreux arrêts de la Cour de justice de l’Union qui sont venus interpréter les textes impliqués ou permettent la comparaison des statuts (ressortissants des pays tiers/citoyen de l’Union).

Un tel renvoi à la jurisprudence de la Cour de justice reprend, sans avoir besoin de poser une question préjudicielle au regard de la clarté de la réponse européenne, l’interprétation de la notion d’ordre public et de sécurité publique et celle de « comportement de la personne concernée (devant) présenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ».

Le même raisonnement s’applique, certes de manière plus audacieuse, concernant la transposition au citoyen de l’Union, dans le cadre juridique français, de l’interprétation donnée par la Cour de justice à propos d’un ressortissant d’un pays tiers, dans le cadre d’une décision préjudicielle belge.

Il va sans dire que conformément à la jurisprudence historique de la Cour de justice, l’interprétation d’un texte délivrée par la Cour vaut de manière générale et ne s’arrête pas aux frontières de l’État duquel émane la question. Si un juge national, de quelque État il ressorte, veut s’en éloigner, il doit alors poser une question préjudicielle en ce sens à la Cour de justice. Toute autre solution serait une méconnaissance manifeste du droit de l’Union.

Enfin, l’extension à un citoyen européen de la jurisprudence de la Cour relative à un ressortissant de pays tiers est certes plus audacieuse. Elle dispose cependant de fondements juridiques européens sûrs. Toute autre interprétation serait d’ailleurs contra legem du point de vue du droit de l’Union au regard de la jurisprudence de la Cour de justice qui protège au plus haut niveau le statut fondamental du citoyen de l’Union. Dès lors, il est aussi manifeste que « l’autonomie procédurale des États membres de prévoir des règles leur permettant d’adopter des mesures visant à assurer l’exécution d’une décision d’éloignement fondée sur l’article 27 de la directive n° 2004/38 précitée en s’inspirant des dispositions de la directive n° 2008/115 ne doit aboutir à l’édiction de normes nationales plus défavorables que celles applicables aux ressortissants de pays tiers ». Toute autre solution placerait le juge national en contradiction avec la Cour de justice sauf à évoquer la question dans une procédure préjudicielle.

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Hélène Gaudin

Bon anniversaire à l’arrêt Rudy Grzelczyk !

de HG

On 15 septembre 2025

dans Droit européen

Le lancement de la citoyenneté de l’Union

« Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas » – Articles 9 TUE et 20§1er TFUE.

Il y a un avant et un après Rudy Grzelczyk.

Avant, bien sûr, à l’occasion du traité de Maastricht (1992), il y a l’introduction de la citoyenneté européenne dans le traité¹, sans elle, rien n’aurait été possible. Néanmoins, la révolution de la citoyenneté européenne restait inachevée, faute d’avoir reçu une concrétisation juridique. En attestent les débats doctrinaux et, malgré l’audace, dès 1992, de l’arrêt Micheletti², les hésitations de la Cour de justice³ qui culminent sans doute dans l’arrêt Wijsenbeek du 21 septembre 1999⁴ rendu sur conclusions contraires de l’avocat général Cosmas.

On hésite parfois à reprendre des affirmations célèbres de la Cour de justice de peur d’être accusé de dogmatisme. Il est pourtant difficile de ne pas le faire dans le cas l’arrêt Grzelczyk. On s’y prêtera donc en rappelant que, en combinaison avec le principe de non-discrimination, « le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres permettant à ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la même situation d’obtenir, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique »⁵.

La force et la solennité de l’énoncé procède au lancement juridique de la citoyenneté européenne, de la notion, du statut et des droits qui lui sont attachés, bien loin de ce qui était le ressortissant des États membres voire, par la suite, le ressortissant communautaire⁶.

Et après ? Il est difficile de faire le décompte de la filiation Grzelczyk ! Complétée et confortée en 2002 par l’arrêt Baumbast⁷ relatif à la plénitude des droits de circulation et de séjour des citoyens européens, la jurisprudence se déploie dans de nombreuses directions allant jusqu’à égratigner des législations nationales – état civil, mariage, adoption, nationalité, … – que l’on pensait hors de portée du droit de l’Union. Elle est accompagnée de contestations grandissantes sur la compétence de contrôle de la Cour, à l’image de celles, récentes, soulevées par l’affaire maltaise dite des Golden Passeports⁸. Il n’en reste pas moins que la citoyenneté de l’Union relève des dispositions fondamentales des traités, qu’elle concrétie le principe de solidarité , et participe du processus d’intégration⁹.

Une autre manière de penser l’Union et son droit, c’est aussi à cela que nous invite l’arrêt Grzelczyk, à l’instar, sans contestation, des arrêts Van Gend en Loos, Costa c/ENEL, Internationale Handelsgesellschaft, Les Verts, de l’avis 2/13, ou bien encore des affaires Association syndicale des juges portugais, Wightman, ou des arrêts sur la conditionnalité¹⁰ ; liste indicative !

La jurisprudence Grzelczyk, c’est donc, en premier lieu, le lancement d’un statut et des droits qui lui sont rattachés.

Instituée par l’Union comme le précise l’art. 20§1er TFUE, la citoyenneté de l’Union est un statut européen dont la logique prolonge celle du ressortissant communautaire. Elle est, comme lui, intrinsèquement liée à la non-discrimination en raison de la nationalité. Mais elle dépasse le lien historique en estompant les questions de nationalité. C’est le cas de l’affaire Grzelczyk, mais aussi, par exemple, précocement Martínez Sala, ou Bickel et Franz, ou bien encore des affaires Bidar, de 2005, Huber, de 2008, et dans le cas d’une demande d’extradition vers un pays tiers, Raugevicius en 2018. En tant que statut européen, elle autorise un contrôle de la Cour sur le retrait/perte et attribution de la nationalité. Si l’affirmation paraît simple, elle cache pourtant la sensibilité et la complexité d’un tel contrôle car pesant sur les législations des États membres afférentes¹¹. C’est l’arrêt Rottmann de 2010 qui est venu fixer les modalités de ce contrôle notamment quant au retrait ou à la perte de nationalité, entraînant la perte de la citoyenneté européenne¹². Peut-être plus complexe est le contrôle sur l’attribution de la nationalité. Evoqué dans l’affaire Zhu et Chen en 2004, il est aligné sur le contrôle du retrait dans l’affaire des Golden Passports. Quelle que soit l’hypothèse (retrait/attribution), le contrôle de la Cour est d’une part limité dans son intensité et, d’autre part, renvoyé concrètement aux juridictions nationales.

La qualification de statut fondamental attribuée par la Cour à la citoyenneté européenne est solennelle. Sa signification mérite d’être éclairée. Fondamental, c’est-à-dire protégé au plus haut niveau des traités. Fondamental, c’est-à-dire lié à la Charte des droits fondamentaux de l’Union dont le préambule énonce que l’Union place la personne au cœur de son action (notamment) en instituant la citoyenneté de l’Union¹³ et le titre V est consacré à la citoyenneté. Dans ce cadre, les droits et libertés du citoyen de l’Union se répartissent principalement entre ceux, liés à l’Espace de liberté, sécurité et justice, de circulation et séjour¹⁴ et ceux liés à la vie démocratique de l’Union (par ex. Espagne c/Royaume-Uni en 2006 ; Commission c/République tchèque et Commission c/Pologne ; Commission c/Malte préc.). Un rééquilibrage bienvenu entre les deux branches a été opéré par l’arrêt des passeports maltais de 2025 et rapproche la citoyenneté européenne de ce modèle qui est celui de la dual citizenship.

Fondamental, son expression la plus évidente se trouve dans l’arrêt Ruiz-Zambrano de 2011 : « l’article 20 TFUE s’oppose à des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen de l’Union »¹⁵

L’ensemble de ces droits est, conformément à l’article 52§2 de la Charte, prioritairement adossé aux traités.

La jurisprudence Grzelczyk, c’est ensuite un débat ouvert sur la question du champ d’application du droit de l’Union. Si l’article 20 TFUE énumère les droits du citoyen de l’Union (droit de circuler et séjourner librement, droit de vote et d’éligibilité au Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre dans lequel il réside, droit à la protection diplomatique et consulaire, droit d’adresser des pétitions au Parlement européen, droit de recourir au médiateur européen, droit de s’adresser aux institutions de l’Union dans sa langue…. l’ensemble de ces droits étant repris aux articles 39 à 45 de la Charte), l’article 20, dans son dernier alinéa précise que « ces droits s’exercent dans les conditions et limites définies par les traités et par les mesures adoptées en application de ceux-ci ». Cette précision est d’importance au point qu’on la trouve reprise, à l’identique à l’article 21§1er TFUE, et de manière équivalente à l’article 52§1er de la Charte.

Une telle formulation se rattache à la question du champ d’application. Posée pour la citoyenneté de l’Union, elle rejoint celle de longue date liée aux droits fondamentaux (ERT 1991), réglée à l’article 51 de la Charte, et confirmée par la Cour (Akerberg Fransson, 2013). On la retrouve également concernant le principe de non-discrimination, et plus récemment le droit à la protection juridictionnelle effective de l’article 19 TUE, voire, globalement, les valeurs de l’article 2 TUE (dont la résolution pourrait être apportée par l’arrêt à venir Commission c/Hongrie, C-769/22). Elle est le symbole que l’Union n’a que des compétences d’attribution et non une compétence générale.

Le déclenchement de la protection liée à la citoyenneté européenne est subordonné à l’existence d’ un lien de rattachement avec une situation placée sous l’emprise du droit de l’Union (Carpenter, 2002), sans que la qualité de ce lien ne soit vraiment défini (Lounes, 2017). Additionner citoyenneté européenne, non-discrimination et liberté de circulation/séjour amène la Cour à étendre sa compétence de contrôle sur des domaines non régis par le droit de l’Union – y compris conçus de manière large – dans une logique de non-affectation des droits du citoyen européen.

Enfin, une de ses principales spécificités réside dans la constitution autour du statut de citoyen européen d’un champ d’application personnel, bien éloigné des conceptions matérielles traditionnelles en droit de l’Union (voir pourtant Mesbah, 1999). Dans certains cas, la possession du statut déclenche seule la protection du droit européen, que l’on ait circulé ou non (Mc Carthy, 2014 et bien sûr Ruiz-Zambrano, préc.).

La jurisprudence Grzelczyk, c’est enfin l’interrogation qu’elle déclenche sur les rapports entre le citoyen européen et l’Union.

C’est de longue date, et à propos d’abord des emplois dans l’administration publique, que la Cour de justice s’est interrogé sur le caractère particulier du lien de nationalité entre un État et ses ressortissants [CJCE, 17 décembre 1980, Commission c/Belgique, C-149/79]. La définition actuelle de ce lien de nationalité est fixé par l’affaire Rottmann de 2010 [pt 51] : il est fondé sur un « rapport particulier de solidarité et de loyauté entre l’État et ses ressortissants ainsi que (sur) la réciprocité de droits et de devoirs » – définition reprise dans l’affaire maltaise [point 96] – qu’il est « légitime pour un État de vouloir protéger ». La Cour de justice s’est également penchée sur la nature du lien qui peut exister entre un citoyen de l’Union et l’État dans lequel il réside, sans en posséder la nationalité, et qui est guidée par l’idée d’intégration ¹⁵Par ex., CJCE, 7 septembre 2004, Michel Trojani, C-456/02 ou encore CJUE, 18 décembre 2019, U.B., C-447/18, pt 47. L’attribution d’un droit de vote aux élections locales va en ce sens.

Dans une perspective prospective, ce qu’il est intéressant d’envisager, est le lien qui court de l’arrêt Grzelczyk à l’arrêt Commission c/Malte sur les relations entre le citoyen européen et l’Union. La Cour les fonde en 2025 sur l’article 20§2 1ère phrase TFUE dont il ressort que « les citoyens de l’Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités. Conformément au §1 de cet article 20, le rapport particulier de solidarité et de loyauté existant entre chaque État membre et ses ressortissants constitue également le fondement des droits et obligations que les traités réservent aux citoyens de l’Union »¹⁶. Il existerait donc une duplication au niveau de l’Union de ce lien spécial que la Cour s’était plu à définir, concernant les États membres, dès 1980.

Concrètement, trois domaines le manifestent ; apparus progressivement dans la jurisprudence, ils concernent l’extradition, la vie démocratique de l’Union et enfin la protection diplomatique et consulaire.

La question de l’extradition d’un citoyen européen ayant fait usage de sa liberté de circulation dans un autre État membres a conduit la Cour à s’interroger sur la protection que celui-ci pouvait attendre de la part du droit de l’Union. Dans une jurisprudence constante et riche¹⁷, elle a étendu la protection européenne à celui-ci au nom du principe de non-discrimination, des libertés de circulation, des droits de la Charte, le tout sous l’égide de la coopération nécessaire entre l’État membre de résidence et celui d’origine du citoyen européen. Notamment, un État saisi d’une demande d’extradition d’un citoyen européen, doit impérativement vérifier que « l’extradition ne portera pas atteinte aux droits visés à l’article 19 de la Charte »¹⁸.

Par évidence terminologique, citoyenneté européenne et vie démocratique de l’Union entretiennent des liens consubstantiels : la citoyenneté appelant la participation à la vie de la cité, serait-elle européenne. Si cette facette démocratique ne s’est pas principalement développée dans un premier temps, c’est chose faite maintenant et avec la solennité des affirmations de l’arrêt Commission c/Malte : « en exerçant les droits politiques que leur confèrent les articles 10 et 11 TUE, les citoyens de l’Union participent directement à la vie démocratique de l’Union. En effet, son fonctionnement est fondé sur la démocratie représentative, laquelle concrétise la valeur de démocratie qui constitue, en vertu de l’article 2 TUE, l’une des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée [voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2019, Puppinck e.a./Commission, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, pt 65 ; du 19 novembre 2024, Commission/République tchèque (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑808/21, EU:C:2024:962, pts 114 et 115, ainsi que du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C‑814/21, EU:C:2024:963, pts 112 et 113] »¹⁹.

Enfin, la protection diplomatique et consulaire, mise en place aux articles 20§2 et 23 TFUE, avait pu laisser dubitatif tant quant à sa nature et ses modalités. Ici encore l’arrêt Commission c/Malte vient relancer, de manière prospective, ces droits qui vont dans le sens d’un lien de rattachement et d’un lien de protection entre le citoyen européen et l’Union²⁰.

Hélène Gaudin

Droit européen