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À propos des conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta présentées le 3 septembre 2026 sous CJUE, affaire pendante, Lertimene, aff. C-320/25.

La densité du corpus normatif en matière de non-discrimination, notamment à l’échelle de l’Union européenne, mène à la « naissance d’une nouvelle branche du droit »[1]. Cela résulte, entre autres, du constat d’ubiquité qui lui est inhérent, en ce qu’elle traverse « horizontalement toutes les branches du droit et en influence le contenu »[2]. Il ne saurait ainsi être nié que les considérations se rapportant à la non-discrimination façonnent, à bien des égards, les rapports juridiques, économiques, commerciaux, et sociaux.

Son illustration la plus récente se rapporte à l’appréciation de l’avocate générale Tamara Ćapeta dans l’affaire Lertimene à l’occasion de laquelle était en jeu l’application combinée de deux règles nationales italiennes. Elles régissent respectivement l’interdiction pour les forces de l’ordre des tatouages visibles et l’obligation du port d’un uniforme cérémonial consistant en une jupe pour les femmes et un pantalon pour les hommes.

Ce faisant, la requérante, qui présente un tatouage discret sur le mollet, se voit exclue du concours d’accès à la fonction d’agent de police malgré sa réussite des épreuves écrites. L’application combinée des normes susmentionnées entraîne inévitablement une discrimination fondée sur le sexe en ce que le traitement différencié de l’uniforme cérémonial entraîne l’exclusion des femmes, contraintes de porter une jupe, alors le port du pantalon de l’uniforme masculin permettrait, dans une situation analogue, de dissimuler ledit tatouage.

La jurisprudence européenne ayant trait au principe de non-discrimination, et même plus précisément de l’égalité homme-femme, est pléthorique. Elle jouit de nombreuses illustrations dans des domaines multiples à l’image de l’égalité salariale[3], de la protection sociale[4] ou encore des mesures de discrimination positives[5]. Pour autant, les conclusions de Mme Tamara Ćapeta, qui à l’occasion de la présente affaire portent sur les conditions d’accès à l’emploi, revêtent un intérêt singulier. Au-delà de l’appréhension de la différence de traitement telle que résultant d’une application simultanée de deux normes nationales, et non d’une norme isolée, elles révèlent une forme de cristallisation d’un infléchissement dans l’approche européenne de la non-discrimination. La qualification incertaine de la discrimination que révèlent lesdites conclusions générales (I), notamment eu égard à l’invocation d’un motif recours (II), lui-même soumis à un contrôle strict (III), conduit à renouveler l’appréciation des dérogations au principe de non-discrimination (IV).

I – Une qualification incertaine de la discrimination

Dans l’affaire au principal, l’existence d’un traitement moins favorable ne saurait être niée. Si la requérante avait été un homme, et ainsi sujette à l’obligation de porter un pantalon comme uniforme, elle n’aurait pas été exclue du concours de police en ce que son tatouage aurait été dissimulé. Il n’est toutefois pas ici question de remettre en cause la légalité des deux normes susmentionnées prises dans leur individualité mais bien les effets juridiques entraînés par leur application combinée.

Ce faisant, dans l’objectif de constater l’existence d’une discrimination, il convient d’en qualifier la nature. En vertu du droit européen de la non-discrimination, et notamment de la directive 2006/54/CE[6] qui régit l’égalité entre hommes et femmes dans le domaine de l’emploi, la discrimination peut être qualifiée de directe ou indirecte. Bien qu’elle n’ait pas « d’effet très significatif »[7] dans la solution préconisée à la Cour, la situation au principal a pour singularité qu’elle se situe au confluent des discriminations directe et indirecte.

La discrimination directe renvoie à la « situation dans laquelle une personne est traitée de manière moins favorable en raison de son sexe qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne le serait dans une situation comparable »[8]. L’avocate générale dresse un parallèle avec l’affaire Dekker[9] en ce que, similairement, l’apparente neutralité de la norme nationale n’est pas suffisante pour omettre la qualification de discrimination directe à l’encontre des femmes. En l’occurrence, une femme enceinte, pourtant la plus qualifiée, se voit refuser un poste car le régime d’assurance en vigueur prive l’employeur du remboursement des indemnités de maternité qu’il est tenu de lui verser. 

La discrimination indirecte renvoie, quant à elle, à « la situation dans laquelle une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre désavantagerait particulièrement des personnes d’un sexe par rapport à des personnes de l’autre sexe ». Le parallèle de la présente affaire avec la jurisprudence Kalliri[10] est évident car était en cause une norme grecque conditionnant l’admission au concours d’entrée à l’école de police à une taille minimale, qui avait pour conséquence d’exclure de manière disproportionnée l’accès des femmes à la profession. Dès lors, bien que le sexe ne soit pas le motif primaire et identifié de discrimination, les effets d’une telle norme cible essentiellement les femmes.

Cette incertitude révèle une des limites du droit de la non-discrimination, au rang desquelles figurent le caractère éminemment théorique de cette distinction, et ainsi son opérabilité relative. Tamara Ćapeta conclut finalement à une discrimination directe, se disant « encline à qualifier cette situation de discrimination directe, car je la trouve plus proche des faits de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Dekker »[11].

Au-delà de l’approche comparative, dont l’intérêt et la fiabilité paraissent relatifs, la qualification de la présente situation de discrimination directe renvoie avant tout à ce que l’application combinée des normes susmentionnées affecte automatiquement et exclusivement les femmes. Alors même que les jupes ne peuvent être considérées par nature comme des vêtements exclusivement féminins, la législation italienne « lie indissociablement la tenue vestimentaire au sexe de la personne »[12]. De fait, il ne saurait être valablement avancé que l’application combinée des deux normes en cause soit « neutre », mais a contrario remplie les conditions cumulatives de la discrimination directe, soit un traitement moins favorable (1) d’une personne en raison de son sexe (2) par rapport à une autre placée dans une situation comparable (3).       

II – La mobilisation de l’exigence professionnelle véritable et déterminante comme seul motif dérogatoire

Dans le cadre d’une discrimination directe, et ce en vertu de l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2006/54/CE, une discrimination fondée sur le sexe ne saurait être prohibée dans la mesure où elle est justifiée par une exigence professionnelle véritable et déterminante. La présente affaire fait émerger une double exigence propre aux agents de police en raison de la nature particulière de leur fonction. Dans le cadre des agents de police, peut ainsi être distinguée une exigence fonctionnelle se rapportant à l’accomplissement de ses fonctions quotidiennes d’une exigence institutionnelle, présentement à l’œuvre, renvoyant aux fonctions exceptionnelles de représentations formelles et cérémoniales.

Pour autant, en sus de la compétence de principe des États membres dans l’organisation de leurs forces de l’ordre, il est de jurisprudence constante qu’une telle activité professionnelle fait l’objet d’une approche distinctive en raison de sa nature singulière. C’est ainsi que certaines discriminations fondées sur le sexe ont pu être admises, à l’image de l’affaire Johnston[13] qui reconnaît l’exclusion des femmes de certaines fonctions opérationnelles au sein de la police impliquant le port d’arme dans le cadre de graves troubles à la sécurité publique.   

De telles dérogations doivent faire l’objet d’un strict encadrement, excluant toute considération subjective. Ce dernier est notamment dicté par la nature de l’activité professionnelle, plus précisément de son caractère particulier ou, à défaut, par le cadre dans lequel ladite activité professionnelle est exercée.

Il serait ainsi contraire à l’encadrement strict dudit motif dérogatoire de considérer que la seule participation à des cérémonies puisse être qualifiée d’activité « déterminante » susceptible de justifier une telle discrimination. Rappelons que les fonctions de représentations formelles et cérémoniales inhérentes à la fonction des agents de police, à l’occasion desquelles les femmes sont appelées à porter une jupe, revêt un caractère « très marginal »[14].

III – Les exigences institutionnelles de l’uniforme à l’épreuve d’un contrôle de nécessité et de proportionnalité strict

Le gouvernement italien avance deux motifs de justification de sa politique de recrutement. Le premier, plus qu’approximatif, est relatif à la transmission de valeurs traditionnelles. Malgré une compétence de principe des États membres dans le choix des uniformes, elle ne saurait à elle seule justifier une discrimination. Tout d’abord, l’application combinée des deux mesures au principal n’est pas cohérente eu égard à l’objectif poursuivi dans la mesure où des officiers de rang supérieur peuvent déroger à cette interdiction, de manière casuistique, et autoriser des policières à porter exceptionnellement un pantalon lors de la cérémonie. Cela révèle d’autant plus son absence de nécessité car une permission du port d’un pantalon pour les femmes présentant des tatouages sur les jambes, tout en maintenant l’obligation du port d’une jupe pour les autres, serait suffisante à satisfaire ledit objectif. Ainsi, les mesures ne sauraient être reconnues comme respectant l’exigence de proportionnalité stricto sensu en ce que, bien que le port d’un uniforme différencié sur le fondement du sexe durant les cérémonies n’est pas, par nature, discriminatoire, il le devient lorsqu’il exclut automatiquement et exclusivement les femmes de l’accès à la fonction alors qu’un homme dans la même situation ne le serait pas.   

Le second motif renvoie à l’uniformité et la représentativité intrinsèque à la finalité même de l’uniforme. De la même manière, l’application combinée des deux mesures au principal est incohérente compte tenu de l’objectif poursuivi. En effet, le choix d’un uniforme unique commun à tous les agents de police, sans considération de leur sexe, répondrait plus logiquement au but poursuivi, d’autant plus que cela est déjà le cas pour l’uniforme ordinaire qu’ils portent dans l’exercice quotidien de leurs fonctions. De plus, elle apparaît d’autant moins nécessaire que le seul port d’une jupe à l’occasion des cérémonies ne saurait valablement rendre moins identifiable les policières, en ce que le port du pantalon « aurait le même effet »[15]. Ainsi, et dans la mesure où elle mène à l’exclusion stricto sensu des femmes présentant un tatouage visible uniquement lors du port de l’uniforme cérémonial, la politique de recrutement italienne est manifestement disproportionnée.

IV – L’appréhension renouvelée des dérogations à la non-discrimination

Les dérogations à l’interdiction de principe de la discrimination fondée sur le sexe appellent à des précisions qui sont de deux ordres. La première renvoie au caractère évolutif de l’exception de l’exigence professionnelle véritable et déterminante. L’article 31, paragraphe 3, de la directive 2006/54/CE rappelle que l’invocation, par un État membre, d’un tel motif requiert un réexamen périodique des activités professionnelles en cause afin d’assurer que leur maintien reste conforme à l’évolution sociale. La Cour de justice de l’Union européenne rappelle également, conformément à une jurisprudence ancienne, que les justifications dérogatoires nationales doivent répondre à un impératif « d’adaptation à l’évolution sociale »[16], leur imposant une vigilance permanente, se manifestant notamment par l’obligation des États membres de transmettre à la Commission européenne le résultat de cet examen périodique au moins tous les huit ans.

Cela révèle une conception dynamique, et non statique, du principe d’égalité – dont la violation se manifeste par la discrimination elle-même[17]. L’évolution sociale devient un élément de contrôle de la proportionnalité des mesures dérogatoires en devenant un instrument juridique contribuant à la détermination de la persistance de la nécessité d’une différence de traitement eu égard de l’évolution des mœurs sociétales.

La seconde renvoie aux « mesures positives », plus communément qualifiées de mesures de discrimination positive, qui peuvent constituer un second motif dérogatoire de l’interdiction des discriminations fondées sur le sexe.

L’avocate générale adopte une approche singulière dans la mesure où elle dépasse l’argumentaire des autorités italiennes qui n’avaient pas avancées le caractère « positif » de ses mesures. D’autant plus qu’elles entretiennent un lien étroit avec le principe d’égalité car, en vertu de l’article 3 de la directive 2006/54/CE, elles permettent de rétablir une égalité réelle[18] entre les hommes et les femmes dans le domaine professionnel. Ce faisant, Madame Ćapeta épuise l’ensemble des finalités qui pourraient justifier la différence de traitement fondée sur le sexe, même à titre hypothétique.

Ainsi, s’il était argué que le choix d’un uniforme cérémonial exclusif aux femmes avait été conçu comme un moyen de rendre la police plus attractive pour les femmes, il ne pourrait être compris comme tel dans la mesure où il est de nature à exclure les femmes placées dans une situation qui, à circonstances identiques, n’aurait pas conduit à l’exclusion d’un homme, revêtant ainsi une portée dissuasive. Une mesure positive ne saurait être justifiée que dans la mesure où elle améliore la situation du sexe sous-représenté, et non ne l’aggrave[19].

*

Les conclusions de l’avocate générale Tamara Ćapeta dépassent la simple question de la conformité des conditions d’accès à la profession d’agent des forces de l’ordre avec le principe de non-discrimination. Elle rappellent avant tout la difficulté relative à l’adéquation des situations amenées à être vécues par les justiciables et traitées par la Cour de justice avec l’étroit carcan de la conception juridique, et essentiellement booléenne, du droit de la non-discrimination.  L’avocate générale invite ainsi à ne pas aborder les exigences professionnelles d’apparence anodines comme de simples considérations abstraites, mais davantage comme ce qu’elles sont véritablement, soit le terrain privilégié de la cristallisation de dynamiques discriminatoires qu’il convient d’interpréter et d’encadrer strictement.

[1] C. Deliyanni-Dimitrakou et A.-M. Konsta, Droit européen et comparé en matière de non-discrimination, Notions fondamentales et motifs de discrimination, Kallipos open academic editions, 2025, p. 17.

[2] Ibid.

[3] Voy. notamment CJCE, 8 avril 1976, Defrenne II, aff. C-43/76 ou CJCE, 31 mars 1981, Jenkins, aff. C-96/80.

[4] Voy. notamment CJCE, 13 mai 1986, Bilka, aff. C-170/84 ou CJCE, 14 décembre 1995, Nolte, aff. C-317/93.

[5] Voy. notamment CJCE, 17 octobre 1995, Kalanke, aff. C-450/93 ou CJCE, 11 novembre 1997, Marschall, aff. C-409/95.

[6] Directive 2006/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 juillet 2006, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité des chances et de l’égalité de traitement entre hommes et femmes en matière d’emploi et de travail (refonte)

[7] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 45.

[8] Article 21, a), directive 2006/54/CE.

[9] CJCE, 8 novembre 1990, Dekker, aff. C-177/88.

[10] CJUE, 18 octobre 2017, Kalliri, aff. C-409/16.

[11] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 41.

[12] Ibid.

[13] CJCE, 15 mai 1986, Marguerite Johnston, aff. C-222/84.

[14] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 57.

[15] Ibid., § 77.

[16] CJCE, 30 juin 1988, Commission c/ France, aff. C-318/86, § 25. Un développement analogue est présent dans CJCE, Marguerite Johnston, préc., § 37 ou CJCE, 36 octobre 1999, Sirdar, aff. C-273/97, § 25.

[17] C. Deliyanni-Dimitrakou et A.-M. Konsta, Droit européen et comparé en matière de non-discrimination, Notions fondamentales et motifs de discrimination, préc., p. 24.

[18] Voy. E. Fondimare, « La mobilisation de l’égalité formelle contre les mesures tendant à l’égalité réelle entre les femmes et les hommes : le droit de la non-discrimination contre les femmes ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], n° 11, 2017.

[19] Conclusions de l’avocate générale Mme Tamara Ćapeta, préc., § 87.

Par Mathias CASSE
Doctorant à l’Université Toulouse Capitole
et à l’Université Aristote de Thessalonique

À propos de l’arrêt Safi (CJUE [GC], 4 juin 2026, aff. C-147/24)

La libre circulation paraît, de prime abord, posséder une grammaire élémentaire : elle est la liberté d’aller ailleurs. Elle permet au citoyen ou à la citoyenne européenne de quitter son État d’origine, de s’établir dans un autre État membre, d’y travailler, d’y étudier, d’y construire une vie personnelle et familiale, puis, le cas échéant, de revenir. Le mouvement en constitue à la fois la condition d’exercice et la manifestation la plus visible.

Mais que reste-t-il de cette « liberté » lorsque le déplacement n’est plus choisi ? Peut-on encore parler de libre circulation lorsque les autorités nationales placent un citoyen de l’Union devant l’obligation de quitter l’État membre dans lequel il est né, dont il possède la nationalité et où s’est jusqu’alors déroulée toute son existence ? Le droit de circuler librement comporte-t-il, en creux, celui de ne pas être contraint de le faire ?

C’est à cette question, plus profonde que ne le laisse d’abord paraître le contentieux du séjour dont elle était saisie, que la Cour de justice apporte une réponse dans son arrêt Safi, rendu en Grande Chambre le 4 juin 2026. L’affaire concernait un enfant néerlandais qui n’avait jamais quitté les Pays-Bas et dont la mère, ressortissante marocaine, s’était vu refuser un droit de séjour dérivé au motif qu’elle disposait déjà d’un droit de séjour en Espagne. Pour l’administration néerlandaise, la solution était simple : la mère pouvait partir en Espagne et son fils pouvait l’y accompagner. Puisque l’enfant ne serait pas contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble, la protection exceptionnelle issue de l’arrêt fondamental Ruiz Zambrano[1] n’avait pas vocation à jouer.

La Cour refuse toutefois de réduire la citoyenneté de l’Union à la garantie minimale de pouvoir demeurer quelque part dans l’Union[2]. Entre rester aux Pays-Bas et partir en Espagne, les lieux ne sont pas interchangeables. Une vie familiale, une scolarité, des soins, des habitudes et des relations affectives ne se déplacent pas comme de simples coordonnées administratives. Obliger l’enfant à suivre sa mère en Espagne ne l’aurait certes pas expulsé de l’espace européen ; cela l’aurait néanmoins contraint à abandonner le seul environnement familial, linguistique et éducatif qu’il ait jamais connu.

L’arrêt ne consacre pas expressément, dans son dispositif, un droit de ne pas se déplacer. La formule avait été plus franchement assumée par l’avocate générale Tamara Ćapeta dans ses conclusions du 4 septembre 2025[3]. La Cour procède avec davantage de retenue. Elle reconnaît cependant que le fait, pour un citoyen européen, d’être contraint de quitter l’État membre dont il possède la nationalité afin de s’établir dans un autre État membre constitue nécessairement une ingérence dans l’exercice de son droit de circuler et de séjourner librement [pt. 54]. Cette ingérence fait entrer la décision nationale dans le champ du droit de l’Union et ouvre, par là même, la porte aux garanties de la Charte des droits fondamentaux.

La solution est prudente dans sa construction. Mais elle est considérable dans ses conséquences. La liberté de circuler cesse d’être pensée comme la seule faculté de franchir une frontière. Elle protège également, et sous certaines conditions, contre le franchissement forcé de celle-ci.

1°) Une famille que l’administration néerlandaise entendait déplacer en Espagne

 L’affaire commence par une situation familiale qui ne présente, en apparence, aucun élément de mobilité du côté de l’enfant concerné. La requérante est une ressortissante marocaine née en 1979. Entre 1999 et 2014, elle avait vécu en Espagne, où elle bénéficiait d’un droit de séjour lié à l’exercice d’une activité économique. Après son mariage, célébré au Maroc en septembre 2014, elle s’était installée aux Pays-Bas avec son époux, néerlandais et marocain. Le couple y vivait ensemble de manière stable, même si la mère ne disposait pas d’un titre de séjour néerlandais. Un fils était né de leur union le 6 janvier 2015. Celui-ci possédait exclusivement la nationalité néerlandaise. Il n’avait jamais résidé dans un autre État membre que les Pays-Bas.

La situation personnelle de l’enfant donnait à cette implantation une importance particulière. Souffrant de difficultés dans le développement de la parole et du langage, il n’avait commencé à parler qu’à l’âge de cinq ans. Il fréquentait, aux Pays-Bas, un établissement spécialisé destiné aux élèves nécessitant un accompagnement que l’enseignement ordinaire n’était pas en mesure de leur fournir. Un service de transport adapté assurait ses trajets entre le domicile familial et cet établissement. Son père ne travaillait pas en raison de son état de santé et percevait des prestations d’assistance sociale. Les deux parents assuraient quotidiennement la prise en charge de l’enfant.

En novembre 2020, la mère sollicita un droit de séjour dérivé sur le fondement de l’article 20 TFUE afin de pouvoir demeurer auprès de son fils. Elle produisit toutefois, dans le cadre de cette demande, un document attestant qu’elle bénéficiait d’un droit de séjour en Espagne. C’est précisément cet élément que les autorités néerlandaises allaient retourner contre elle.

En novembre 2021, le secrétaire d’État à la Justice et à la Sécurité rejeta sa demande. Selon lui, l’existence d’un droit de séjour en Espagne excluait la nécessité de lui accorder un droit dérivé aux Pays-Bas. La mère pouvait se rendre en Espagne ; son enfant, compte tenu de la relation de dépendance qui les unissait, pouvait l’y suivre. Il ne serait donc pas contraint de quitter l’Union européenne dans son ensemble. Après avoir également procédé à une mise en balance sur le terrain de l’article 8 de la CESDH, l’administration ordonna à la requérante de rejoindre immédiatement le territoire espagnol.

L’enfant pouvait résider en Espagne : il n’était donc privé d’aucun droit essentiel. Le territoire de l’Union demeurait ouvert ; seule changeait la portion de ce territoire dans laquelle la famille était appelée à vivre. Toute la difficulté tenait pourtant à ce « seulement ». Le fils de la requérante n’avait aucun lien personnel avec l’Espagne. Il n’en parlait pas la langue. Il suivait aux Pays-Bas une scolarité adaptée à ses difficultés. Il avait toujours vécu avec ses deux parents et dépendait de chacun d’eux. Quant au père, son état de santé et l’absence de revenus professionnels rendaient incertaine la possibilité qu’il puisse obtenir un droit de séjour durable en Espagne. Le déplacement de la mère et de l’enfant risquait donc de provoquer soit le déracinement de ce dernier, soit la séparation de la cellule familiale, soit les deux à la fois.

La question posée à la Cour de justice n’était dès lors pas seulement celle de savoir où la mère pouvait légalement résider. Elle était de déterminer jusqu’où un État membre pouvait aller dans la recomposition géographique d’une famille dont l’un des membres était un citoyen mineur de l’Union.

2°) De Ruiz Zambrano à Safi : la citoyenneté européenne au-delà du départ forcé hors de l’Union

 L’arrêt Safi ne peut être compris sans revenir à la jurisprudence Ruiz Zambrano, dont il prolonge la logique tout en refusant de simplement l’étendre.

En principe, les droits attachés à la libre circulation supposent l’existence d’un élément transfrontalier. Le citoyen qui n’a jamais quitté l’État membre dont il possède la nationalité se trouve dans une situation dite « purement interne »[4]. Il ne peut généralement pas invoquer la directive 2004/38, laquelle organise le séjour des citoyens et des membres de leur famille dans un État membre autre que celui dont ils sont ressortissants.

L’arrêt Ruiz Zambrano avait toutefois ménagé une protection exceptionnelle en faveur de certains citoyens dits « statiques ». La Cour y avait jugé que l’article 20 TFUE s’opposait à des mesures nationales ayant pour effet de priver un citoyen de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés à son statut. Tel était le cas, par exemple, lorsqu’un refus de séjour opposé au parent ressortissant d’un pays tiers aurait obligé ses enfants mineurs, citoyens de l’Union et dépendants de lui, à quitter le territoire européen dans son ensemble.

La solution était audacieuse, car elle permettait à la citoyenneté européenne de produire certains effets sans déplacement préalable. Elle fut pourtant rapidement contenue par la jurisprudence postérieure. La protection de Ruiz Zambrano demeura réservée à des situations très particulières, caractérisées par une relation de dépendance telle que le refus du droit de séjour dérivé contraindrait, en pratique, le citoyen à quitter entièrement le territoire de celle-ci. D’une possible transformation de la citoyenneté européenne en statut véritablement autonome, il ne subsista longtemps qu’un étroit filet de sécurité contre l’expulsion indirecte hors de l’Union.

L’affaire Safi déplaçait la difficulté. Le fils de la requérante ne risquait pas nécessairement de devoir quitter l’Union. Si sa mère conservait effectivement un droit de séjour en Espagne, il pouvait théoriquement s’y installer avec elle. Il ne serait pas rejeté à l’extérieur de l’espace européen ; il serait « juste » déplacé à l’intérieur de celui-ci. La Cour distingue alors deux hypothèses. Dans la première (i), la mère aurait effectivement renoncé à son droit de séjour espagnol. Le refus néerlandais l’obligerait alors à quitter l’Union et, compte tenu de la relation de dépendance, contraindrait son fils à la suivre. La situation correspondrait exactement à la jurisprudence Ruiz Zambrano. Le droit de séjour dérivé devrait être accordé afin d’éviter que l’enfant ne soit privé de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés à sa citoyenneté. La seconde hypothèse est plus originale (ii). La mère disposerait toujours d’un droit de séjour en Espagne. Elle pourrait donc s’y rendre légalement, accompagnée de son fils. La logique ancienne semblait devoir conduire au rejet de sa demande : l’enfant demeurerait sur le territoire de l’Union et conserverait, abstraitement, la possibilité d’exercer les droits attachés à son statut.

La Cour refuse pourtant de considérer le maintien à l’intérieur des frontières européennes comme un critère suffisant. Le fait que l’enfant puisse continuer à résider dans l’Union ne rend pas indifférente l’obligation de quitter son propre État. La citoyenneté ne garantit pas seulement une place quelconque au sein d’un espace continental. Elle protège surtout une personne concrète, installée dans une société déterminée, insérée dans une famille, une langue, un système scolaire et un environnement affectif. Le déplacement intra-européen n’est donc pas neutralisé par son caractère européen. Une frontière intérieure peut elle aussi devenir le lieu d’une contrainte.

3°) La libre circulation n’est pas une obligation de circuler

 Dans ses conclusions, l’avocate générale Tamara Ćapeta avait proposé de reconnaître directement, au sein de l’article 20 TFUE, un droit du citoyen de l’Union de choisir de ne pas se déplacer. Son raisonnement partait d’une idée simple : le droit de circuler librement perdrait sa nature de liberté s’il pouvait être transformé en obligation de circuler. Pouvoir aller ailleurs suppose parallèlement de pouvoir décider de ne pas y aller. Elle en déduisait que la substance même des droits attachés à la citoyenneté européenne comprenait non seulement le droit de résider sur le territoire de l’Union européenne, mais également celui de ne pas être contraint de changer d’État membre.

Cette proposition s’inscrivait dans une compréhension ambitieuse de la citoyenneté de l’Union. Puisque celle-ci constitue le « statut fondamental »[5] des ressortissants des États membres, elle ne devrait pas bénéficier seulement à la minorité des citoyens ayant effectivement franchi une frontière. Elle devrait aussi présenter une utilité juridique pour celles et ceux qui sont demeurés dans leur État de nationalité. La citoyenneté ne serait plus uniquement le statut de l’européen « mobile » ; elle deviendrait le lien juridique rattachant tous les ressortissants des États membres à une même communauté politique européenne.

La Cour n’emprunte pas entièrement cette voie. Elle ne fait pas du droit de ne pas se déplacer un élément autonome de la « substance » des droits attachés à la citoyenneté de l’Union. Elle conserve à la jurisprudence Ruiz Zambrano son caractère exceptionnel, en la réservant à l’hypothèse dans laquelle le citoyen serait contraint de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble. Pour autant, la Cour de justice ne rejette pas l’intuition de l’avocate générale. Elle la traduit dans un autre langage juridique.

Au paragraphe 54 de l’arrêt commenté, elle affirme que lorsqu’un citoyen de l’Union est, de fait, contraint de quitter l’État membre dans lequel il réside et dont il possède la nationalité afin de s’établir dans un autre État membre, il existe « nécessairement », dit-elle, une interférence dans l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement consacré par l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE.

Cette formule mérite l’attention. La Cour ne dit pas seulement qu’une interdiction de se déplacer entrave la libre circulation. Elle admet que le déplacement forcé porte lui aussi atteinte à celle-ci. La liberté est atteinte à la fois lorsqu’une personne est empêchée de partir et lorsqu’elle est empêchée de rester.

Cette reconnaissance demeure implicite et fonctionnelle. L’arrêt ne proclame pas un droit général et absolu à l’immobilité. Tout citoyen européen ne peut pas opposer à n’importe quelle décision nationale une prétention inconditionnelle à demeurer en un lieu déterminé. Le droit de ne pas se déplacer apparaît ici dans une configuration bien précise : un citoyen mineur, n’ayant jamais exercé sa liberté de circulation, dépend de son parent ressortissant d’un pays tiers, auquel les autorités refusent un droit de séjour tout en l’invitant à rejoindre un autre État membre. Mais l’idée essentielle est acquise. Le choix du mouvement appartient au titulaire de la liberté. Dès lors que le déplacement résulte non de sa volonté, mais de la décision d’une autorité publique, il ne constitue plus l’exercice du droit à la libre circulation : il en devient une possible restriction. La liberté de circuler ne peut être retournée contre celui qu’elle devait libérer.

4°) La citoyenneté comme porte d’entrée de la Charte

 Le véritable apport technique de l’arrêt étudié se situe toutefois dans l’articulation opérée entre la citoyenneté de l’Union et les droits fondamentaux. En affirmant que le déplacement contraint de l’enfant vers l’Espagne constitue une interférence dans l’exercice du droit garanti par l’article 20 TFUE, la Cour fait entrer la décision néerlandaise dans le champ du droit de l’Union [pt. 55]. Il s’ensuit que les autorités nationales « mettent en œuvre »[6] ce droit au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. Elles ne peuvent donc statuer sur la demande de séjour sans vérifier la compatibilité de leur décision avec les droits fondamentaux garantis par celle-ci.

La citoyenneté européenne joue ainsi un rôle de raccordement. Elle ne fournit pas, à elle seule, la totalité de la solution substantielle. Elle permet l’application de la Charte, laquelle offre ensuite les critères décisifs de l’examen. Deux séries de garanties sont mobilisées.

La première (i) concerne le droit au respect de la vie familiale, protégé par l’article 7 de la Charte, lu en combinaison avec l’article 24, paragraphe 3. Ce dernier reconnaît à chaque enfant le droit d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt. Or les autorités néerlandaises s’étaient contentées de relever que la mère disposait d’un droit de séjour en Espagne. Elles n’avaient pas recherché si le père et l’enfant pourraient, eux aussi, y résider durablement [pt. 58]. Elles n’avaient pas davantage vérifié si la vie familiale menée jusqu’alors aux Pays-Bas pourrait effectivement se poursuivre sur le territoire espagnol. La situation économique et médicale du père rendait pourtant cette possibilité incertaine [pt. 59]. Ne travaillant pas et dépendant de prestations sociales, il pouvait ne pas satisfaire aux conditions prévues par la directive 2004/38 pour obtenir un droit de séjour de longue durée en Espagne. Dans ces circonstances, le départ de la mère et de l’enfant risquait de séparer ce dernier de son père. Une décision de refus qui produirait un tel effet porterait atteinte à l’unité familiale et devrait conduire à l’octroi d’un droit de séjour dérivé à la mère.

La seconde série de garanties (ii) se rapporte à l’« intérêt supérieur de l’enfant » [pt. 61], qui doit constituer une considération primordiale dans toute décision le concernant en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de la Charte. La Cour ne se contente pas d’une invocation abstraite de cet intérêt. Elle prend au sérieux les conditions concrètes d’existence de l’enfant. Celui-ci ne parlait pas espagnol [pt. 62]. Il présentait d’importantes difficultés de langage. Il bénéficiait aux Pays-Bas d’un enseignement spécialisé et d’un transport adapté. Il avait toujours vécu dans cet État membre. Ces circonstances permettaient de considérer que son maintien aux Pays-Bas répondait à son intérêt supérieur et que son déplacement forcé vers l’Espagne pourrait, au contraire, lui être préjudiciable. La réponse donnée par la Cour est, à cet égard, particulièrement ferme. Les autorités nationales ne peuvent refuser le droit de séjour dérivé au seul motif que le parent ressortissant d’un pays tiers dispose d’un droit de séjour dans un autre État membre. Elles doivent préalablement vérifier, d’une part, si la vie familiale avec les deux parents peut effectivement se poursuivre dans cet autre État et, d’autre part, si le déplacement de l’enfant est compatible avec son intérêt supérieur.

Plus encore, le dispositif adopte une formulation alternative. Le droit de séjour dérivé doit être accordé si la vie familiale ne peut continuer dans l’autre État membre et/ou si le déplacement est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant [pt. 65] – ou, naturellement, si ces deux circonstances sont réunies. Il ne s’agit donc pas simplement d’une obligation procédurale invitant l’administration à compléter son dossier avant de parvenir à la même conclusion. Lorsque l’une des deux atteintes est établie, l’article 20 TFUE, lu à la lumière de la Charte, commande l’octroi du droit de séjour.

La solution fait également apparaître une évolution plus générale de la jurisprudence. La libre circulation n’est plus seulement un droit substantiel dont la Cour rechercherait l’entrave. Elle fonctionne comme un déclencheur de la protection européenne des droits fondamentaux. Une mesure nationale affecte-t-elle suffisamment l’exercice d’un droit attaché à la citoyenneté ? La Charte devient applicable et impose alors son propre examen de la situation. Dans l’arrêt Safi, le détour par la libre circulation permet ainsi de protéger la vie familiale, l’intérêt supérieur de l’enfant et la continuité de son existence. La mobilité ouvre la porte du droit de l’Union ; les droits fondamentaux empêchent ensuite qu’elle soit imposée au mépris de la personne.

5°) Le point d’achèvement d’une séquence favorable à la citoyenneté de l’Union

 L’arrêt analysé ne surgit pas dans un paysage jurisprudentiel désert. Il vient, à sa manière, parachever une période au cours de laquelle la citoyenneté de l’Union et la libre circulation ont bénéficié d’une attention renouvelée de la Cour[7]. Dans l’arrêt Mirin du 4 octobre 2024[8], celle-ci avait jugé qu’un État membre ne pouvait refuser de reconnaître une identité de genre légalement acquise dans un autre État membre lorsque ce refus était susceptible de créer de sérieux désagréments administratifs, professionnels et privés et, ainsi, d’entraver la libre circulation. Le droit de circuler imposait la continuité de l’identité personnelle par-delà les frontières. Dans l’arrêt Commission c. Malte du 29 avril 2025[9], la Grande Chambre avait, dans un registre différent, insisté sur la nature particulière de la nationalité d’un État membre et de la citoyenneté européenne qui en découle. Leur attribution ne pouvait être réduite à une transaction commerciale, tant elles reposent sur une relation de solidarité, de loyauté et de confiance mutuelle entre l’État, ses ressortissants et les autres États membres. Enfin, dans l’arrêt Cupriak-Trojan du 25 novembre 2025[10], la Cour avait imposé à la Pologne de reconnaître le mariage entre deux citoyens de même sexe légalement conclu en Allemagne et, dès lors que la transcription constituait l’unique procédure nationale de reconnaissance effective, d’en permettre l’inscription dans les registres d’état civil. Là encore, la libre circulation garantissait la continuité d’une situation personnelle et familiale légalement constituée dans un autre État membre. Le citoyen qui circule ne doit pas être contraint de revenir dans son État d’origine amputé de son statut marital.

Ces affaires sont différentes. Elles concernent tour à tour l’identité de genre, les droits politiques, les conditions d’accès à la nationalité ou la reconnaissance du mariage. Une ligne commune se dessine pourtant : la citoyenneté de l’Union protège de plus en plus la continuité juridique et personnelle de l’individu dans l’espace européen. Le citoyen ne doit pas changer d’identité en franchissant une frontière. Il ne doit pas perdre sa capacité de participer à la vie politique parce qu’il réside dans un autre État membre. Il ne doit pas voir sa nationalité et la citoyenneté de l’Union réduites à des biens négociables. Il ne doit pas devenir célibataire en droit en revenant dans son État d’origine.

Avec l’arrêt Safi, un pas supplémentaire est accompli. L’Union ne garantit plus seulement au citoyen mobile la continuité des éléments de son existence lorsqu’il se déplace. Elle protège également le citoyen statique contre la rupture de son existence que provoquerait un déplacement imposé. L’arrêt inverse ainsi la perspective habituelle. Dans les affaires classiques, un citoyen avait circulé et demandait que les conséquences juridiques de cette circulation soient reconnues. Dans Safi, le citoyen n’avait jamais circulé. C’est la décision nationale elle-même qui créait la dimension transfrontalière en l’obligeant à partir. L’élément transfrontalier n’est plus toujours le produit d’une liberté exercée. Il peut être celui d’une contrainte imposée.

Cette évolution ne signifie pas que toute situation concernant un citoyen européen relève désormais du droit européen. La Cour refuse précisément de suivre l’avocate générale dans l’idée que le seul statut de citoyen suffirait à rendre la Charte applicable. Une atteinte à un droit déterminé attaché à la citoyenneté demeure nécessaire. Le statut ne devient pas une clef universelle capable d’ouvrir indistinctement toutes les portes du droit de l’Union. Mais la notion d’atteinte à la libre circulation se trouve enrichie. Elle comprend désormais non seulement les mesures qui dissuadent de partir, compliquent le séjour ou pénalisent le retour, mais aussi celles qui obligent une personne à quitter son État de résidence contre son gré.

Ce changement est discret. Il n’en affecte pas moins la conception même de la libre circulation. Celle-ci a longtemps porté l’image d’un individu mobile, autonome, disponible et capable de déplacer le centre de ses intérêts dans l’espace européen. L’arrêt étudié rappelle que les citoyens sont également des êtres attachés : à des parents, à une langue, à une école, à des soins, à une histoire et à un lieu. La liberté européenne ne peut ignorer ces attaches sans se transformer en abstraction.

*

 L’apport de l’arrêt Safi tient, en définitive, dans une proposition aussi simple que décisive : se déplacer n’est libre que s’il est possible de ne pas le faire. La CJUE ne consacre certes pas expressément un droit général à l’immobilité. Elle préserve l’étroitesse de la jurisprudence Ruiz Zambrano et rattache la protection du citoyen statique à une ingérence concrète dans l’exercice du droit de circuler. Mais elle reconnaît que l’obligation de quitter l’État membre dont une personne possède la nationalité pour s’établir dans un autre État membre porte nécessairement atteinte à cette liberté.

La citoyenneté de l’Union protège ainsi le choix du mouvement, non le mouvement pour lui-même. Cette protection prend une densité particulière lorsqu’elle concerne un enfant. On ne déplace pas seulement un corps d’un territoire vers un autre. On déplace une vie familiale, une scolarité, des relations affectives, une langue et, bien souvent, un équilibre fragile. C’est pourquoi la CJUE soumet la décision nationale à la vie familiale et à l’intérêt supérieur de l’enfant. L’espace européen ne saurait être regardé comme un territoire parfaitement homogène dans lequel les personnes pourraient être administrativement redistribuées sans que leurs droits en soient affectés. En ce sens, l’arrêt commenté achève provisoirement une séquence jurisprudentielle au cours de laquelle la libre circulation a protégé la continuité des identités, des statuts, des liens familiaux et des droits politiques. Il lui ajoute désormais la continuité du lieu de vie.

Somme toute, l’Union européenne s’est construite sur la possibilité de partir. L’arrêt du 4 juin 2026 rappelle qu’une véritable liberté suppose aussi, parfois, le droit de rester, la possibilité de demeurer.

[1] Voy. H. Gaudin, « Les droits fondamentaux constituent-ils un frein ou un moteur de l’intégration européenne ? – Propos conclusifs », in J. Andriantsimbazovian (dir.), Droits fondamentaux et intégration européenne : Bilan et perspectives de l’Union européenne, Mare & Martin, coll. “Horizons européens”, Paris, 2021, pp. 293-323, spéc. p. 320.

[2] Pour approfondir : H. Gaudin, « Le migrant et sa famille : Protection par un statut et/ou protection par les droits fondamentaux ? Remarques autour du citoyen de l’Union », in H. Fulchiron (dir.), La famille du migrant, LexisNexis, coll. “Perspective(s)”, Paris, 2020, pp. 155-166. Encore : H. Gaudin et L. Pailler, « Statut personnel du citoyen de l’Union : Une dernière fois sur son métier, la Cour de justice a-t-elle remis son ouvrage ? », D. 2025, p. 98.

[3] Conclusions, pts. 118-119.

[4] Pour quelques propos sur ce blog à propos de la notion : T. Escach-Dubourg, « L’arrêt Shipova : Un “droit de Cité” pour les identités en mouvement ? », Nuances du droit [En ligne], 2026.

[5] Pour approfondir : H. Gaudin, « Bon anniversaire à l’arrêt Rudy Grzelczyk ! », Nuances du droit [En ligne], 2025.

[6] Pour approfondir : S. Platon, « La Charte des droits fondamentaux et la “mise en œuvre” nationale du droit de l’Union : précisions de la Cour de justice sur le champ d’application de la Charte », RDLF [En ligne], chron. n° 11, 2013.

[7] Pour approfondir : M. Tiede et J. Siegert, « A Right Not to Move: Union Citizenship and Forced Movement », VerfBlog [En ligne], 2026.

[8] Voy. H. Gaudin et L. Pailler, « Statut personnel du citoyen de l’Union : Une dernière fois sur son métier, la Cour de justice a-t-elle remis son ouvrage ? », op. cit., p. 98.. Encore : T. Escach-Dubourg, « Trilogie jurisprudentielle sur la transidentité et reconfiguration du droit de l’UE », RTD eur 2026, p. 91.

[9] Voy. H. Gaudin, « Et si on parlait de l’abus de droit d’un État membre en matière de citoyenneté de l’Union ? (À propos de l’arrêt de la Cour de justice rendu en Grande Chambre, le 29 avril 2025, Commission c/Malte, dans l’affaire dite des Golden Passports) », L’Observateur de Bruxelles, n° 139, 2025, pp. 36-41.

[10] Voy. T. Escach-Dubourg, « L’arrêt Cupriak-Trojan et Trojan : quand l’Europe glisse son “cheval de Troie” dans les droits nationaux ? », Nuances du droit [En ligne], 2025.

Par Thomas Escach-Dubourg

Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie

Une conviction reconnue, mais un repas encore incertain (CEDH, 16 juillet 2026, req. n^os 55299/20 et 31515/22)

Il s’est joué quelque chose au cœur de la période estivale. Quelque chose qui ne manquera pas d’être accueilli comme une petite victoire par certaines associations et certains militants : le véganisme entre désormais dans le champ d’application de l’article 9 de la CESDH. Il n’est plus seulement appréhendé comme un régime alimentaire, une préférence personnelle ou un « lifestyle »[1]. Lorsqu’il procède de convictions éthiques sincères et cohérentes, il relève de la liberté de pensée et de conscience.

L’arrêt G.K. et A.S. c. Suisse, rendu le 16 juillet 2026, est le premier dans lequel la juridiction strasbourgeoise affirme expressément que le respect de règles alimentaires dictées par des convictions véganes authentiques et constantes constitue une pratique protégée par l’article 9 § 1 de la CESDH. Sous réserve que cet arrêt de chambre devienne définitif, cette qualification formera le point de départ des décisions ultérieures : la question ne sera plus de savoir si de telles convictions peuvent pénétrer dans l’espace conventionnel, mais de déterminer ce que leur protection exige concrètement des États.

La victoire demeure pourtant incomplète. La Cour européenne ne juge pas que toute personne détenue, hospitalisée ou placée sous la responsabilité des autorités publiques dispose désormais d’un droit absolu à recevoir des repas intégralement végans. Elle ne détermine même pas si les repas servis aux deux requérants étaient, dans les circonstances de l’espèce, compatibles avec les exigences substantielles de l’article 9. Elle reproche à la Suisse de n’avoir jamais véritablement examiné leurs demandes.

La conviction est reconnue ; le contenu exact du droit qui en découle demeure toujours en suspens.

L’arrêt est donc à la fois plus important et plus étroit que ne pourrait le laisser penser une lecture cursive. Plus important, parce qu’il étend à une conviction éthique non religieuse la protection dont avaient déjà bénéficié certains régimes alimentaires inspirés par la religion[2]. Plus étroit, parce qu’il consacre avant tout un droit à la prise en considération, à l’examen et à la décision motivée – non, du moins pas encore, un droit au repas lui-même.

1°) Deux personnes privées de liberté, deux demandes laissées sans véritable décision

Les deux requêtes jointes par la Cour concernaient des situations institutionnelles différentes. Elles possédaient cependant un trait commun décisif : les requérants ne pouvaient organiser eux-mêmes leur alimentation et dépendaient presque entièrement des autorités publiques pour se nourrir.

Le premier requérant, G.K., avait été placé en détention provisoire à la prison de Champ-Dollon, à Genève, du 30 novembre 2018 au 24 octobre 2019. Il était principalement poursuivi pour des dégradations de biens commises dans le contexte de son soutien au mouvement antispéciste, lequel repose sur le refus de considérer que l’appartenance à une espèce différente puisse, à elle seule, justifier l’exploitation ou la souffrance des animaux.

Pendant sa détention, G.K. demanda à plusieurs reprises à recevoir une alimentation entièrement végane. Les versions des parties divergeaient sensiblement quant aux efforts réellement accomplis par l’administration pénitentiaire. Selon le Gouvernement suisse, le requérant avait accès à un menu végétarien largement compatible avec son régime, à l’exception de certains plats, ainsi qu’à des portions supplémentaires de fruits, de légumes et de féculents. Il pouvait également acheter quelques produits végans à l’épicerie de la prison et recevoir des colis alimentaires de ses proches.

Le requérant soutenait, au contraire, que les menus proposés contenaient fréquemment du lait, du beurre, des œufs, du fromage ou des sauces dont il ne pouvait connaître précisément la composition. Certains jours, les seuls aliments qu’il pouvait consommer se réduisaient à quelques légumes ou féculents. Il avait également signalé que le complément de vitamine B12 qui lui avait initialement été proposé contenait des composants d’origine animale, difficulté qui fut ensuite résolue.

L’administration ne demeura pas entièrement passive. Elle organisa notamment une rencontre entre le requérant et un responsable des cuisines et affirma avoir adapté autant que possible les repas à ses convictions. Mais elle ne lui proposa jamais, de façon systématique, un menu intégralement végan dont la composition serait clairement identifiable. Surtout, elle ne prit jamais de décision formelle sur sa demande.

Lorsque l’avocat de G.K. demanda expressément qu’une « décision » soit adoptée, l’administration répondit une nouvelle fois par une simple lettre renvoyant aux mesures déjà mises en œuvre. Le recours formé contre cette correspondance fut déclaré irrecevable par les juridictions genevoises : la lettre ne constituait pas une décision susceptible de recours et, le requérant ayant entre-temps quitté la prison, son intérêt à agir n’était plus actuel. Le Tribunal fédéral confirma cette analyse.

Le second requérant, A.S., avait pour sa part été hospitalisé sans son consentement, entre le 16 février et le 27 avril 2021, dans l’unité psychiatrique de Cery du Centre hospitalier universitaire vaudois. Son état clinique avait d’abord nécessité son placement à l’isolement dans une unité de soins intensifs. Dès son admission, il avait indiqué au personnel qu’il suivait un régime végan en raison de ses convictions éthiques.

A.S. affirmait être végan depuis seize ans. Dans une demande manuscrite adressée à la direction de l’hôpital, il avait exposé les motifs de son engagement : la mise à mort des poussins mâles dans l’industrie des œufs, la séparation des veaux et de leur mère dans la production laitière, ainsi que l’abattage des animaux lorsqu’ils cessaient d’être rentables. Il demandait que son droit à recevoir des repas végans équilibrés sur le plan nutritionnel soit officiellement reconnu.

L’établissement avait procédé à certaines adaptations. Des plats spéciaux furent commandés à partir du 4 mars 2021 et une diététicienne intervint. Mais le requérant soutenait avoir reçu auparavant plusieurs repas contenant des produits animaux ainsi que des repas dépourvus de source suffisante de protéines. Le Gouvernement reconnut lui-même que des plats non végans lui avaient été servis par erreur à plusieurs reprises. La liste des ingrédients ne lui étant pas communiquée, A.S. devait parfois demander aux infirmiers de téléphoner aux cuisines avant de pouvoir manger.

Lui aussi demanda une décision formelle. Lui aussi ne reçut qu’une lettre l’informant que sa requête avait été transmise au responsable de l’unité afin qu’une solution soit recherchée. Et lui aussi se heurta à l’irrecevabilité de son recours : la correspondance était purement informative et ne produisait aucun effet juridique obligatoire. Le Tribunal fédéral confirma cette qualification.

Les deux requérants se trouvaient ainsi placés dans une situation procédurale singulière. Ils ne pouvaient contester l’absence de régime végan, car aucune décision n’avait formellement refusé leur demande. Mais ils ne pouvaient pas davantage obtenir la décision qui aurait rendu cette contestation possible. L’administration n’avait pas suffisamment refusé pour que le juge puisse intervenir ; elle n’avait pas suffisamment accepté pour que les intéressés obtiennent satisfaction.

2°) Le véganisme, une conviction et non une simple préférence alimentaire

Le premier apport de l’arrêt étudié tient à la qualification conventionnelle du véganisme. L’article 9 de la CESDH protège la liberté de pensée, de conscience et de religion. Toutes les opinions, préférences ou habitudes personnelles ne relèvent cependant pas de cette disposition. Pour bénéficier de sa protection[3], une conviction doit atteindre un degré suffisant de « force, de sérieux, de cohérence et d’importance » [§ 86. Trad. par nous]. Il doit également exister un lien suffisamment étroit et direct entre cette conviction et le comportement présenté comme sa manifestation.

La Cour de Strasbourg précise d’emblée que l’affaire ne concerne pas la liberté religieuse des requérants [§§ 84-88]. Elle se situe sur le terrain de leur liberté de pensée et de conscience. Cette distinction importe : le véganisme n’est pas artificiellement assimilé à une religion afin de pénétrer dans l’article 9. Il est protégé en qualité de conviction non religieuse [§ 88].

La solution permet ainsi de prendre au sérieux la structure ternaire de l’article 9. La liberté de conscience ne constitue pas un simple appendice de la liberté religieuse, réservé aux croyances qui imiteraient suffisamment les religions traditionnelles. Elle peut protéger des conceptions éthiques du rapport au monde, aux autres êtres vivants et aux comportements qu’une personne estime moralement permis ou interdits.

La Cour ne partait d’ailleurs pas d’une page entièrement blanche. Dès 1993, l’ancienne Commission avait admis [§ 88], dans l’affaire W. c. Royaume-Uni, que des convictions véganes opposées à l’utilisation de produits animaux ou testés sur des animaux pouvaient relever de l’article 9 de la CESDH. Toutefois, les juges du Palais des droits de l’Homme ne s’étaient jamais encore prononcés sur l’observation d’un régime végan en tant que manifestation de telles convictions. Ils franchissent désormais ce pas.

Le Gouvernement suisse ne contestait ni la sincérité ni la cohérence des convictions des requérants. Il ne contestait pas davantage l’existence d’un lien direct entre celles-ci et leur abstention de toute consommation d’aliments d’origine animale. La Cour en conclut que ces convictions atteignaient le degré de force, de sérieux, de cohérence et d’importance requis pour entrer dans le champ de l’article 9. Elle affirme ensuite plus explicitement encore que, comme l’observation de règles alimentaires dictées par une religion, le respect de prescriptions alimentaires découlant de convictions véganes authentiques et constantes constitue une pratique protégée par l’article 9 § 1 [§ 120].

Il convient néanmoins de ne pas transformer cette affirmation en automatisme. La Cour de Strasbourg ne déclare pas que tout refus de consommer des produits animaux relève nécessairement de la CESDH. Ce n’est pas le contenu du repas, considéré isolément, qui déclenche la protection. C’est la conviction éthique qui le sous-tend, à condition qu’elle soit suffisamment sérieuse, structurée, cohérente et sincèrement vécue. Une alimentation végane peut procéder du goût, d’une recommandation médicale, d’une volonté de perdre du poids, d’une préoccupation environnementale ponctuelle ou d’une conviction morale profonde. Toutes ces motivations ne soulèvent pas nécessairement les mêmes questions conventionnelles. Dans l’arrêt commenté, la protection découle précisément du lien établi entre la pratique alimentaire et une conception éthique durable du traitement des animaux. Le repas devient ainsi la manifestation visible d’une conviction intérieure.

3°) Des arrêts Jakóbski et Saran à l’arrêt G.K. et A.S. : la sécularisation d’une protection alimentaire

L’arrêt G.K. et A.S. c. Suisse s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence déjà attentive aux prescriptions alimentaires des personnes détenues. Il en modifie toutefois le fondement.

Dans les arrêts Jakóbski c. Pologne de 2010 et Vartic c. Roumanie (n° 2) de 2013, la CEDH a admis que le respect de prescriptions alimentaires inspirées par des convictions religieuses pouvait relever de l’article 9 et imposer aux autorités pénitentiaires certaines obligations positives. Dans l’arrêt Saran c. Roumanie de 2020[4], elle a prolongé cette exigence en sanctionnant le formalisme excessif entourant la preuve de l’appartenance religieuse d’un détenu et le défaut de coordination entre établissements.

Ces affaires avaient déjà établi plusieurs principes. (i) La privation de liberté ne fait pas disparaître les convictions de la personne détenue. (ii) L’État, qui contrôle son alimentation, ne peut demeurer indifférent aux prescriptions par lesquelles elle manifeste sa religion. (iii) Il doit prendre la demande au sérieux, rechercher les possibilités d’accommodement et mettre en balance les droits de l’intéressé avec les contraintes de fonctionnement, de coût, de sécurité ou d’organisation de l’établissement. Mais cette jurisprudence restait principalement inscrite dans le registre religieux. Le régime alimentaire était protégé parce qu’il apparaissait comme l’une des manifestations de la foi.

L’arrêt G.K. et A.S. déplace la ligne sans la rompre. Le régime végan n’est plus protégé en raison d’un commandement religieux, mais en raison d’une conviction éthique non religieuse. La Cour fait ainsi passer la jurisprudence des prescriptions de la foi aux exigences de la conscience. Ce mouvement n’abolit bien évidemment pas toute distinction entre « religion », « philosophie », « militantisme » et « préférence personnelle ». Il rappelle plutôt que l’article 9 de la CESDH n’organise pas une hiérarchie au sommet de laquelle les convictions religieuses bénéficieraient d’une « dignité supérieure ». Dès lors qu’une conviction non religieuse atteint le seuil de sérieux et de cohérence exigé, sa manifestation peut appeler la même attention.

Le prolongement de Jakóbski et de Saran est donc aussi une forme d’égalisation. Une institution publique ne saurait prendre au sérieux celui qui refuse un aliment au nom de Dieu et considérer comme négligeable celui qui le refuse au nom de sa conscience morale, sans examiner la consistance respective de leurs convictions.

4°) Quand l’État nourrit, il doit aussi répondre

La portée de l’arrêt commenté tient ensuite à la situation particulière des requérants. Tous deux se trouvaient, selon les termes de la Cour, sous la « prise en charge et le contrôle » des autorités publiques [§ 94. Trad. par nous].

La formule est décisive. Dans la vie ordinaire, une personne insatisfaite de l’offre proposée par un restaurant, une cantine ou un commerce peut généralement chercher une autre solution, préparer elle-même ses repas ou se procurer les aliments qu’elle souhaite consommer. La personne détenue ou hospitalisée sans son consentement ne dispose pas de cette autonomie. Elle dépend de l’institution non seulement pour recevoir de la nourriture en quantité suffisante, mais également pour connaître sa composition et s’assurer de sa compatibilité avec ses convictions.

Cette dépendance transforme la position de l’État. Celui-ci n’est plus seulement une autorité susceptible d’entraver l’exercice d’une liberté. Il devient le fournisseur obligé de l’un des actes les plus élémentaires de la vie quotidienne.

La Cour constate d’ailleurs que les deux requérants avaient dépendu des autorités pour leur alimentation pendant des périodes relativement longues [§§ 97-98]. Malgré certains efforts des établissements, aucun d’eux n’avait reçu systématiquement des repas répondant entièrement aux exigences d’un régime végan.

Face à une conviction végane sincère et constante, l’article 9 fait dès lors peser sur les autorités une obligation positive : elles doivent d’« examiner le fond de ces demandes dans le cadre d’un dispositif juridique interne clair » [§ 126]. Cette obligation ne prédétermine pas nécessairement la réponse. L’examen doit tenir compte de l’intérêt de la personne concernée, mais également des contraintes organisationnelles, financières et pratiques auxquelles l’établissement est réellement confronté [§ 126]. La CESDH commande une mise en balance sérieuse ; elle ne supprime pas toute marge d’appréciation.

Encore faut-il que cette mise en balance ait lieu. Or toute la particularité de l’affaire résidait dans le fait que les autorités suisses n’étaient jamais parvenues jusqu’à cette étape. L’administration répondait par des lettres [§§ 91-92]. Les juridictions exigeaient une décision. Lorsque les requérants demandaient une décision, ils recevaient une nouvelle lettre ou se voyaient reprocher de ne pas posséder un intérêt suffisant pour l’obtenir. La boucle procédurale était parfaitement fermée.

La Cour juge cette approche « excessivement formaliste » [§ 94]. En pratique, les requérants se trouvaient dans l’impossibilité d’obtenir l’acte administratif nécessaire pour que leurs griefs soient examinés. Les voies de recours théoriquement disponibles étaient donc inefficaces au sens de l’article 13 de la Convention.

L’apport du présent arrêt ne se réduit pas, à cet égard, au contentieux du véganisme. Il concerne plus largement la relation entre la substance d’un droit et les formes administratives qui permettent de l’invoquer. Une autorité publique ne peut neutraliser une prétention conventionnelle en évitant soigneusement de lui opposer une décision susceptible de recours. Elle ne peut maintenir une personne dans une zone grise où sa demande est prise en compte sans être acceptée, discutée sans être tranchée, transmise sans jamais être décidée.

Le droit à un recours effectif interdit que l’absence de décision devienne une technique d’immunisation de l’administration. L’article 13 rejoint alors l’article 9 [§ 96]. Le premier garantit la possibilité de faire juger la demande ; le second impose qu’elle soit effectivement prise au sérieux. Dans les circonstances de l’espèce, le même formalisme engendre ainsi une double violation : il prive les requérants d’un recours effectif et empêche la réalisation de la mise en balance exigée par la liberté de conscience. La procédure n’est pas extérieure au droit substantiel. Lorsqu’elle rend impossible toute discussion sur celui-ci, elle devient elle-même le lieu de sa violation.

5°) Une victoire de principe qui ne met pas encore le repas au menu

Il faut toutefois être précis sur ce que la Cour de Strasbourg a jugé – et, surtout, sur ce qu’elle n’a pas jugé. L’arrêt commenté ne consacre pas un droit général et inconditionnel à recevoir une alimentation végane dans les prisons, les hôpitaux psychiatriques ou, plus largement, dans toutes les institutions publiques. Il ne conclut pas davantage que les repas effectivement proposés à G.K. et à A.S. étaient insuffisants au regard de l’article 9 de la CESDH. La violation résulte du défaut d’examen substantiel de leurs demandes.

Cette retenue s’explique tout d’abord par le caractère subsidiaire du mécanisme conventionnel. Puisque les juridictions suisses n’avaient jamais statué sur le fond, la Cour ne disposait d’aucune appréciation nationale des contraintes concrètes pesant sur les établissements, de la valeur nutritionnelle des repas proposés ou de la possibilité d’organiser une accommodation raisonnable. Elle refuse de se substituer immédiatement aux autorités internes pour accomplir une mise en balance qu’elles n’avaient jamais entreprise. Elle s’explique ensuite par la diversité des solutions nationales. L’étude de droit comparé conduite dans quarante et un États du Conseil de l’Europe révèle des pratiques très hétérogènes [§§ 55-61] : reconnaissance légale expresse, obligation d’accommodement raisonnable, pouvoir discrétionnaire de l’administration, autorisation de se procurer soi-même certains aliments ou absence de réglementation particulière. La situation des patients hospitalisés sans leur consentement apparaît, au surplus, moins encadrée encore que celle des détenus.

Cette diversité ne conduit pourtant pas la Cour à ne rien exiger. Malgré l’absence d’un consensus sur l’existence d’un droit substantiel au repas végan, elle relève qu’une majorité d’États reconnaît au moins la nécessité de prendre de telles demandes en considération [§ 125]. L’obligation commune se situe donc, pour l’heure, au niveau de l’examen, de la proportionnalité et de la motivation.

L’État doit écouter avant de refuser. Il doit mettre en balance avant d’invoquer ses contraintes. Il doit décider avant de demander au juge de déclarer le recours irrecevable. C’est peu au regard de celles et ceux qui espéraient voir consacrer un véritable droit au régime végan. Ce n’est pourtant pas insignifiant.

Une simple assiette débarrassée de viande ne suffira pas nécessairement. La Cour relève elle-même l’importance de l’équilibre nutritionnel, de l’existence de sources de protéines, de l’accès à la vitamine B12 et de l’information sur les ingrédients [§§ 121-122]. Elle ne transforme pas encore ces éléments en obligations substantielles précises, mais elle fournit déjà une partie du vocabulaire à partir duquel les futures mises en balance devront être conduites.

Le prochain contentieux sera donc probablement plus difficile. Il ne concernera plus une administration ayant refusé de rendre une décision, mais une autorité qui aura examiné la demande, exposé ses contraintes et néanmoins conclu qu’elle ne pouvait ou ne devait pas fournir un menu entièrement végan. La Cour devra alors déterminer ce qu’est un « accommodement raisonnable » [§§ 56-58]. Suffit-il d’autoriser l’achat ou la réception d’aliments extérieurs ? Peut-on demander à une personne détenue de financer elle-même une partie essentielle de son alimentation ? Un menu végétarien dont certains composants peuvent être écartés répond-il suffisamment à la demande ? Jusqu’où les contraintes de coût, de logistique, de sécurité sanitaire ou d’organisation peuvent-elles justifier un refus ? L’arrêt du 16 juillet 2026 ne répond pas à ces questions. Il rend néanmoins aujourd’hui impossible de continuer à les éluder.

6°) L’article 8 laissé en dehors de l’assiette

Une autre voie demeure ouverte : celle de l’article 8 de la CESDH[5]. Les affaires avaient été communiquées au Gouvernement suisse sous l’angle de plusieurs dispositions, parmi lesquelles le droit au respect de la vie privée. La Cour de Strasbourg choisit finalement d’examiner les griefs uniquement sous l’angle des articles 9 et 13. Elle ne se prononce donc pas sur les liens entre l’alimentation végane, l’identité personnelle, l’autonomie et la santé.

Cette abstention est, à quelques égards, notable. Une partie de la doctrine avait précisément proposé de ne pas réduire le véganisme à une conviction protégée par la liberté de conscience[6]. Le choix de ne pas consommer de produits animaux peut également être regardé comme un élément structurant de l’identité personnelle, une manifestation de l’autonomie individuelle et, dans certaines circonstances, une question de santé et d’accès à une alimentation adéquate. Ces dimensions pourraient relever de la vie privée protégée par l’article 8.

Cette approche présenterait une portée distincte de celle de l’article 9. L’article 9 suppose de démontrer l’existence d’une conviction suffisamment forte, sérieuse et cohérente. L’article 8 pourrait, en théorie, protéger plus directement le choix alimentaire comme composante de la manière dont une personne organise son existence et définit son identité, sans nécessairement exiger qu’elle adhère à une philosophie morale entièrement structurée. Il pourrait également offrir un cadre plus approprié pour appréhender la qualité nutritionnelle des repas, l’intégrité physique ou psychologique de la personne et l’autonomie dont elle est privée lorsqu’elle se trouve placée dans une institution.

La Cour n’emprunte pas cette voie. Elle ne la ferme pas davantage. Cette réserve confirme, nous semble-t-il, le caractère « inaugural » de l’arrêt soumis au commentaire. La protection conventionnelle du véganisme n’est pas achevée. Elle vient seulement de recevoir son premier fondement explicite dans la jurisprudence de la Cour européenne.

*

L’arrêt G.K. et A.S. c. Suisse constitue une petite victoire, mais une victoire véritable. La Cour ne met pas encore le repas végan au menu obligatoire des institutions publiques. Elle fait quelque chose de plus propédeutique : elle refuse que la conviction qui le commande soit réduite à une préférence alimentaire dont l’administration pourrait tenir compte ou non à sa convenance. Le véganisme éthique entre dans le champ de l’article 9. Il y entre non comme une religion nouvelle, mais comme une manifestation de la liberté de pensée et de conscience.

Cette reconnaissance prolonge la jurisprudence relative aux prescriptions alimentaires religieuses tout en l’émancipant de son fondement confessionnel.

La Cour rappelle aussi que la dépendance institutionnelle accroît les responsabilités de l’État[7]. L’arrêt ne consacre pas, somme toute, littéralement (encore) un droit au repas. Il consacre, pourrait-on dire, un « droit » à ne pas voir sa conviction disparaître dans les limbes de la procédure.

C’est moins qu’une alimentation végane garantie. C’est davantage qu’une reconnaissance symbolique. Car le principe désormais posé – sous réserve que l’arrêt devienne définitif – sous-tendra les affaires ultérieures : le débat ne portera plus seulement sur l’entrée du véganisme dans l’article 9 de la CESDH, mais sur les conséquences concrètes de sa présence. La prochaine question est déjà un peu sur la table : après avoir reconnu la conviction, jusqu’où faudra-t-il nourrir sa manifestation ?

[1] Pour approfondir : M. Celka, « Les origines axiologiques du véganisme contemporain », Études rurales [En ligne], n° 210, 2022. Encore : S. Mouret, « Le véganisme : La construction de l’élevage comme nouvel intolérable moral », Pour, n° 231, 2016, pp. 101-107. Enfin : S. Deligne, « Le véganisme à l’épreuve de l’animalisme francophone », Recherches sociologiques et anthropologiques [En ligne], n° 54-2, 2023.

[2] Voy. CEDH [GC], 27 juin 2000, Cha’are Shalom ve Tsedek c. France, req. n° 27417/95. Encore : CEDH, 7 décembre 2010, Jakobski c. Pologne, req. n° 18429/06. En France : CE, 16 juillet 2014, n° 377145 et CE, 25 février 2015, n° 375724.

[3] Voy. CEDH, 14 juin 2022, Abdullah Yalçın c. Turquie (n° 2), req. n° 34417/10, § 27.

[4] Pour approfondir : C. Boiteux-Picheral et M. Afroukh, « Évolutions de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – Second semestre 2020 », RDLF [En ligne], chron. n° 12, 2021.

[5] Pour quelques observations : M. Levy, « Recognition Without a Meal: What Strasbourg Decided and Declined to Decide About Vegan Diets in State Custody », VerfBlog [En ligne], 2026.

[6] Voy. A. Bryk Silveira, et M. Levy, « Planting Rights and Feeding Freedom: Navigating the Right to a Vegan Diet in Hospitals and Prisons », European Journal of Health Law, n° 32, 2025, pp. 335-355.

[7] Voy. E. Firat, « A Right to an Answer: G.K. and A.S. v. Switzerland and the duty to engage with Convention claims », Strasbourg Observers [En ligne], 2026.

Par Thomas Escach-Dubourg

Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie

(Obs. CEDH, 31 mars 2026, Yuriy Dmitriyev c. Russie, n° 47934/17)

L’article 18 de la Convention européenne[1] a longtemps eu quelque chose d’une clause dormante[2]. Sa formule est pourtant d’une redoutable simplicité : les restrictions apportées aux droits et libertés garantis par la Convention ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues[3]. Autrement dit, un État ne peut pas utiliser les apparences de la légalité conventionnelle pour poursuivre une autre fin que celle que le droit autorise. Ce que le droit administratif français nommerait, comme X. Souvignet a pu le souligner récemment[4], un « détournement de pouvoir».

Depuis l’arrêt de Grande chambre Merabishvili c. Géorgie, rendu le 28 novembre 2017, cette disposition a connu une fortune nouvelle[5]. La Cour y a clarifié sa méthode : l’article 18 peut être violé même lorsqu’une restriction poursuit, en apparence, un but légitime, dès lors qu’un but inavoué existe et qu’il devient prédominant. C’est la doctrine dite de la « pluralité des buts ». Elle permet de penser une réalité devenue malheureusement familière dans les régimes illibéraux : le droit est souvent mobilisé, instrumentalisé, retourné, contre ceux qu’il était censé protéger. Le problème n’est alors pas seulement l’illégalité brute, mais quelque chose de plus insidieux : la légalité falsifiée.

L’arrêt Yuriy Dmitriyev c. Russie, rendu le 31 mars 2026, met de nouveau à l’épreuve cette construction prétorienne. Il ne s’agit pas d’une affaire simple, et c’est d’ailleurs tout son intérêt. La Cour européenne y constate plusieurs violations importantes de la Convention, mais refuse de franchir le seuil de l’article 18. Ce refus interroge. Non parce qu’il aurait fallu, mécaniquement, conclure à l’existence d’une poursuite politique ; mais parce que le raisonnement du Palais des droits de l’Homme semble réduire l’article 18 à ses hypothèses les plus évidentes : celles où la procédure pénale est objectivement infondée, grossièrement artificielle et accompagnée de déclarations politiques explicites ou inscrite dans un schéma de répression immédiatement visible.

Or, la justice politique est parfois moins flagrante et spectaculaire. Elle peut prendre la forme plus trouble d’une poursuite pénale qui n’est pas entièrement fictive, mais dont le déclenchement, l’intensité, la sévérité ou la conduite concrète révèlent une finalité additionnelle : neutraliser, punir, intimider.

Un historien de Memorial devant les juridictions russes

Yuriy Dmitriyev est historien. Depuis la fin des années 1980, il travaille sur la Grande Terreur stalinienne en Carélie. Il est notamment associé à la découverte de Sandarmokh, l’un des plus importants lieux d’exécution et d’inhumation des victimes des répressions soviétiques. À partir de 2014, il dirige la branche carélienne du Human Rights Centre Memorial, organisation devenue l’un des symboles de la mémoire critique du passé soviétique et, plus largement, de la défense des droits humains en Russie.

À partir de 2016, il fait l’objet de poursuites pénales extrêmement graves, relatives à sa fille adoptive mineure. Une première procédure porte sur des photographies de l’enfant, certaines la représentant nue. Dmitriyev soutient qu’elles avaient été prises afin de documenter son état physique et son développement. Il est placé en détention provisoire, puis assigné à résidence. En avril 2018, il est acquitté en première instance. Cette décision est toutefois annulée après appel du ministère public.

Une seconde procédure est ensuite engagée, cette fois pour agression sexuelle. En juillet 2020, il est condamné à trois ans et six mois d’emprisonnement. Mais l’affaire prend une tournure décisive en appel : alors que son avocat choisi ne peut être présent en raison d’une quarantaine liée à la pandémie de Covid-19, la Cour suprême de Carélie refuse d’ajourner l’audience, désigne un avocat commis d’office disposant de très peu de temps pour se préparer, et porte finalement la peine à treize ans d’emprisonnement. La procédure relative aux photographies est renvoyée, puis aboutit à une condamnation, l’ensemble conduisant à une peine globale de quinze ans.

Devant le Palais des droits de l’Homme, Y. Dmitriyev invoquait les articles 5, 6 et 18 de la Convention. La Cour constate une violation de l’article 5 § 3 pour la première période de détention provisoire, estimant que les juridictions internes avaient répété des motifs insuffisants sans véritable contrôle individualisé de la nécessité du maintien en détention. Elle constate, par ailleurs, une violation de l’article 6 §§ 1 et 3 c), en raison de l’atteinte portée au droit de l’intéressé à être effectivement assisté par l’avocat de son choix au moment crucial de l’appel.  En revanche, elle refuse de constater une violation de l’article 18 combiné avec les articles 5 et 6. C’est ce dernier point qui doit retenir l’attention.

L’article 18, ou l’art difficile de chercher les fins derrière les formes

L’article 18 occupe une place singulière dans la Convention. Il ne consacre pas un droit substantiel autonome. Il oblige plutôt l’État à ne pas se servir des restrictions conventionnellement admises pour poursuivre une finalité tout à fait étrangère à la Convention. Sa fonction n’est donc pas seulement protectrice ; elle est diagnostique et hygiénique. Elle permet d’identifier les usages obliques du droit conventionnel et de s’en protéger, les situations dans lesquelles l’État respecte assez les formes requises pour donner à son action une apparence de légalité, tout en poursuivant une finalité politiquement inavouable.

C’est l’originalité de cette fonction qui a conduit récemment plusieurs auteurs à voir dans l’article 18 – tout particulièrement dans le contexte de la montée des pratiques illibérales – un instrument d’évaluation des démocraties libérales[6]. Cette disposition ne traque pas seulement l’irrégularité ; elle vise plus profondément l’usage illibéral de la régularité[7]. Elle rappelle ainsi que l’État de droit ne se réduit pas à l’existence de normes, de procédures et de juridictions : encore faut-il que ces normes et formes ne soient pas mises au service d’une finalité contraire aux valeurs essentielles de la Convention[8].

La jurisprudence récente l’a bien montré. En effet, dans les arrêts Navalnyy c. Russie (n° 2), Kavala c. Turquie, Selahattin Demirtaş c. Turquie (n° 2), Juszczyszyn c. Pologne, Miroslava Todorova c. Bulgarie ou encore Ukraine c. Russie (Crimée), la Cour a mobilisé l’article 18 pour appréhender des usages politiques de procédures formellement juridiques. Ce contentieux est devenu l’un des lieux où la Cour observe les techniques actuelles de neutralisation des opposants, des magistrats, des journalistes, des militants associatifs ou des voix critiques.

L’affaire Yuriy Dmitriyev semblait, à première vue, s’inscrire dans cette lignée. L’intéressé n’était pas un militant ordinaire. Son travail portait sur l’un des points les plus sensibles du récit national russe : la mémoire des crimes staliniens. Il appartenait à Memorial, organisation visée par une campagne de marginalisation, puis de dissolution. Plusieurs acteurs internationaux avaient exprimé leurs préoccupations quant à la dimension politique des poursuites. Le juge Hüseynov a d’ailleurs estimé dans son opinion partiellement concordante et partiellement dissidente sous cet arrêt qu’il existait bien un double but : d’une part, poursuivre des infractions pénales et, d’autre part, punir l’intéressé pour son travail historique et son lien avec Memorial. Mais la majorité de la Cour n’a pourtant pas suivi cette voie.

Le soupçon raisonnable comme obstacle à l’article 18

Le cœur du raisonnement tient à un point : la Cour admet qu’il existait un « soupçon raisonnable »[9] justifiant l’ouverture de la procédure pénale (§ 110). En effet, les photographies existaient ; leur réalité n’était pas contestée ; les accusations portaient sur des faits graves ; la Convention ne garantit évidemment pas un droit à ne pas être poursuivi. La Cour en déduit qu’il n’est pas suffisamment établi que les poursuites auraient poursuivi un but, pour ainsi dire, non conventionnel (§ 110).

Le raisonnement est loin d’être absurde. L’article 18 de la Convention ne doit pas devenir un instrument de disqualification presqu’automatique des poursuites pénales engagées contre des personnalités critiques du pouvoir. L’existence d’un contexte politique répressif ne suffit pas, à elle seule, à transformer toute procédure en persécution. La Cour doit éviter deux écueils : (i) l’aveuglement devant les usages politiques du droit, mais aussi (ii) la substitution pure et simple de l’intuition politique à la preuve juridique.

Toutefois, c’est précisément ici que l’arrêt devient discutable. La Cour paraît accorder au « soupçon raisonnable » une force probatoire (trop ?) importante. Or, la logique de l’article 18, depuis l’arrêt Merabishvili c. Géorgie, repose justement sur l’idée qu’un but légitime peut coexister avec un but caché. La présence du premier ne suffit donc pas à exclure le second. Le fait qu’une procédure pénale repose sur une base objective ne signifie pas qu’elle soit indemne de toute instrumentalisation. La question pertinente n’était donc pas uniquement : existait-il une raison plausible de poursuivre ? Elle était aussi – et peut-être surtout – : pourquoi cette poursuite, contre cette personne, dans ce contexte, avec cette intensité, selon cette temporalité ainsi qu’avec cette sévérité ? C’est là que l’arrêt paraît (un peu) trop court.

Les angles morts de la contextualisation

L’un des apports les plus intéressants de la jurisprudence relative à l’article 18 tient à l’appréciation fortement contextuelle et à l’acceptation des preuves circonstancielles. Dans les affaires de « détournement des pouvoirs », la preuve directe est rare. Les autorités ne déclarent guère qu’elles poursuivent un opposant pour le faire taire. Il faut donc travailler par faisceaux d’indices : chronologie, contexte législatif, déclarations publiques, pratiques répétées, ciblage de certaines catégories d’acteurs, sévérité inhabituelle de la réponse étatique et antécédents de répression.

La Cour le sait bien. Dans l’arrêt Merabishvili, par exemple, elle a admis que l’examen de l’article 18 pouvait s’appuyer sur l’ensemble des circonstances de la cause, y compris sur des éléments contextuels, des rapports d’organisations internationales, des déclarations d’observateurs, ou encore la physionomie générale des événements (§§ 316-317). D’ailleurs, dans les arrêts Aliyev, Navalnyy n° 2 (§ 96) ou Selahattin Demirtaş, elle a précisément pris en compte des dynamiques systémiques : durcissement du cadre législatif, usages répétés du droit pénal et neutralisation des voix dissidentes.

Dans l’arrêt étudié, cette contextualisation apparaît cependant incomplète. La campagne contre Memorial, la dissolution forcée de l’organisation, la place particulière du requérant dans le travail de mémoire sur les crimes soviétiques, ainsi que le documentaire télévisé financé par l’État dans lequel l’intéressé fut exposé, auraient pu être examinés comme des facteurs contextuels autonomes. La Cour les évoque, mais elle ne semble pas véritablement les articuler à la logique globale du dossier. Plus encore, la Cour paraît considérer l’absence de déclarations publiques de hauts responsables russes comme un élément défavorable au grief tiré de l’article 18 (§ 113). L’argument semble assez fragile. Que des responsables politiques tiennent des propos hostiles à l’égard d’un requérant peut bien évidemment constituer un indice de finalité politique. Mais l’absence de telles déclarations ne prouve pas l’absence de finalité politique. Au contraire, elle est même, à bien des égards, le fonctionnement normal d’un État qui cherche à préserver les apparences trompeuses de l’État de droit. L’article 18 perdrait beaucoup de sa portée si son activation dépendait de l’imprudence verbale des gouvernants.

Un autre angle mort tient à la procédure d’appel. La Cour de Strasbourg constate, sous l’angle de l’article 6 de la Convention, que les droits de la défense ont été méconnus (§§ 92-101 et §§ 114-115) : refus d’ajourner l’audience, remplacement de l’avocat choisi, préparation très limitée de l’avocat commis d’office, participation à distance d’un requérant souffrant d’une déficience auditive, puis aggravation spectaculaire de la peine. Ces éléments sont suffisamment graves pour fonder une violation du droit au procès équitable. Mais ils auraient également pu nourrir l’analyse de l’article 18. Car la manière dont une procédure est conduite peut révéler quelque chose de sa finalité réelle. Assurément, une poursuite peut être légitime dans son principe et politiquement dévoyée dans sa conduite. Une accusation peut être plausible et cependant exploitée avec une sévérité inhabituelle contre une personne déterminée. C’est précisément cette zone grise que l’article 18 devrait permettre d’examiner.

Une justice politique sans procès fictif ?

L’arrêt étudié invite ainsi à formuler une distinction importante. Il existe des poursuites politiques, pourrait-on dire, manifestement artificielles : absence de soupçon raisonnable, charges absurdes, contradictions évidentes, déclarations politiques explicites, instrumentalisation grossière du système pénal. C’est le cas le plus visible. C’est aussi le plus facile pour la Cour. Mais il existe une autre forme de justice politique : celle qui s’insinue dans des procédures qui ne sont pas entièrement dépourvues de base factuelle. La procédure n’est pas du tout inventée ; elle est sélectionnée, amplifiée, accélérée, dramatisée, rendue exemplaire. Le droit pénal ne crée pas nécessairement la matière de l’affaire ; il l’utilise. Il ne fabrique pas toujours le dossier ; il en modifie la trajectoire.

C’est cette seconde forme que la présente affaire peine à saisir. En accordant un poids décisif à l’existence d’un « soupçon raisonnable », la Cour risque de produire, comme d’aucuns le soulignaient récemment[10], une conception trop binaire des poursuites politiques : d’un côté, les poursuites fictives, relevant de l’article 18 de la Convention ; de l’autre, les poursuites plausibles, échappant presque totalement à son examen. Or, la réalité de la plupart des régimes illibéraux contemporains est souvent plus nébuleuse, implexe. Le pouvoir y agit moins en dehors du droit qu’à travers lui. Il n’a pas toujours besoin d’inventer ; il lui suffit de « brutaliser » les règles pour arriver à ses fins[11].

Cette difficulté n’est pas propre à Strasbourg. La Cour de justice de l’Union, comme en atteste son arrêt retentissant du 21 avril 2026 Commission c. Hongrie[12], a elle aussi été confrontée à une forme de duplicité du discours : (i) un objectif affiché de protection des mineurs, et (ii) une réalité normative d’invisibilisation et de stigmatisation des minorités sexuelles. Sans transposer mécaniquement l’analyse de la Cour de justice à l’article 18 de la Convention, le parallèle est éclairant : dans les deux cas, le juge européen est confronté à des politiques qui parlent le langage de la légitimité – protection de l’enfance, ordre public, poursuite des infractions, etc. – tout en produisant des effets ou en poursuivant des buts contraires aux valeurs fondamentales de l’ordre juridique européen.

La prudence de la Cour, ou le risque d’un article 18 trop rare

Il faut toutefois reconnaître la difficulté de l’exercice. L’article 18 est une disposition grave – pensé comme une sorte d’ultima ratio. Constater sa violation revient à dire qu’un État a instrumentalisé ses pouvoirs et les règles pour poursuivre une finalité inavouée et infondée. La Cour peut donc être tentée de réserver ce constat aux hypothèses les plus nettes, celles dans lesquelles le faisceau d’indices ne laisse guère de doute.

Cette prudence est, à plus d’un titre, audible. Mais elle comporte un risque : faire de l’article 18 une arme trop lourde pour les cas subtils, alors même que les formes contemporaines de détournements de pouvoir sont précisément devenues plus sophistiquées, car plus insidieuses. Les régimes illibéraux savent manipuler le droit, les procédures, les catégories, les expertises, les décisions judiciaires. Ils n’agissent pas nécessairement contre l’État de droit, mais depuis ses formes et normes.

C’est pour cette raison que l’arrêt Yuriy Dmitriyev laisse un sentiment ambivalent. Sur les articles 5 et 6, la Cour remplit pleinement – ou, mieux encore, parfaitement – son office : elle sanctionne l’insuffisance du contrôle de la détention provisoire et l’atteinte au droit à l’assistance effective de l’avocat choisi. Sur l’article 18, en revanche, elle semble hésiter à tirer toutes les conséquences de sa propre jurisprudence. Elle affirme, en théorie, que la pluralité des buts est possible ; mais elle raisonne, en pratique, comme si l’existence d’un but pénal plausible neutralisait presque complètement la possibilité d’un but politique.

L’opinion du juge Hüseynov paraît, sur ce point, plus attentive à toute la complexité de l’affaire : elle admet qu’il pouvait exister en même temps un but pénal légitime et un but caché de punition politique. Elle s’arrête néanmoins au seuil de la prédominance (§ 18), considérant que celle-ci n’était pas suffisamment établie. Cette position est probablement la plus juste : elle ne transforme pas l’affaire en procès fictif, mais elle refuse de nier la présence d’une finalité politique possible.

*

Conclusion : l’article 18 et les ombres de la légalité

Le présent arrêt met en évidence les limites actuelles du contrôle strasbourgeois du détournement de pouvoir. Il montre que l’article 18 de la Convention demeure prisonnier d’une tension : il veut saisir les finalités cachées, mais il exige des preuves que ces finalités, précisément parce qu’elles sont par définition cachées, ne se donnent presque jamais directement à voir.

La Cour n’avait pas à dire que Y. Dmitriyev était innocent, ni même que toute la procédure était fabriquée. Ce n’était pas la question. Elle devait déterminer si, derrière une poursuite pénale objectivement plausible, pouvait se loger une finalité politique raisonnablement identifiable et prédominante. En refusant d’examiner plus profondément le contexte, la conduite concrète de l’appel et la sévérité inhabituelle de la réponse pénale, elle donne le sentiment d’avoir laissé hors champ une partie décisive du problème.

L’article 18 a vocation à protéger la Convention contre une sorte d’hypocrisie juridique motivée par le ou la politique : celle qui consiste à respecter les formes pour mieux trahir les fins. Encore faut-il, toutefois, que la Cour accepte de regarder au-delà de la surface raisonnable des procédures. Car la justice politique contemporaine n’a pas toujours le visage grotesque du procès fabriqué de toutes pièces. Elle peut aussi emprunter celui, plus discret et plus inquiétant, d’une procédure plausible, engagée contre la bonne personne, au bon moment, avec une intensité que le hasard n’explique pas tout à fait. C’est peut-être l’enseignement le plus troublant de l’arrêt Yuriy Dmitriyev : l’article 18 ne se heurte pas seulement à une difficulté de preuve ; il révèle aussi la difficulté de penser juridiquement les usages politiques d’une légalité, selon toute apparence, régulière.

[1] Qui dispose ceci : « [l]es restrictions qui, aux termes de la présente Convention, sont apportées auxdits droits et libertés ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues ».

[2] A. K. Tsampi, « Rethinking the Predominant Purpose test Under Article 18 ECHR – Lessons From the détournement de pouvoir à la française », Human Rights Law Review [En ligne], n° 26, 2026.

[3] A. K. Tsampi, « The New doctrine on Misuse of power Under Article 18 ECHR: Is It about the System of Contre-pouvoirs within the State after all? », Netherlands Quarterly of Human Rights [En ligne], n° 38, 2020.

[4] X. Souvignet, « Le détournement de pouvoir dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme : Étude sur un instrument d’évaluation des démocraties libérales », RTDH, n° 146, 2026, pp. 327-344, spéc. p. 333.

[5] Voy. M. Laur, « Applying Old Tools to New Challenges : The Necessary Adaptation of the French and ECtHR Judges to Emergency as a New Paradigm of Government », Oñati socio-legal series, n° 15, 2025, pp. 484-506.

[6] X. Souvignet, « Le détournement de pouvoir dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme : Étude sur un instrument d’évaluation des démocraties libérales », op. cit. Également : A. Tsampi, « Article 18 ECHR as a New Pillar of Judicial Independence and Separation of Powers », Europe des Droits & Libertés/Europe of Rights & Liberties [En ligne], n° 7, 2023, pp. 369-381.

[7] Sur ce blog : J. Andriantsimbazovina, « La Cour Européenne des Droits de l’Homme face à l’illibéralisme », Nuances du droit [En ligne], 2026.

[8] Pour ces valeurs essentielles : CEDH, 22 novembre 1995, S.W. c. Royaume-Uni, n° 20166/92, § 44.

[9] Trad. par nous.

[10] P. Nedelcu, « Article 18 in the face of an Objectively Genuine Criminal Prosecution: The case of Yuriy Dmitriyev v. Russia », Strasbourg Observers [En ligne], 2026.

[11] Sur ce concept de « brutalisation », voir : J. Jeanneney, « La Constitution brutalisée. Derrière la crise des retraites, un passage en force », Jus Politicum [En ligne], n° 30, 2023.

[12] Pour quelques observations à retrouver sur ce blog : T. Escach-Dubourg, « Quand les valeurs deviennent jugeables : la Cour de justice face à l’illibéralisme hongrois », Nuances du Droit [En ligne], 2026. Pour des réflexions qui mettent en lumière un phénomène analogue, mais dans une autre affaire : H. Gaudin, « Et si on parlait de l’abus de droit d’un État membre en matière de citoyenneté de l’Union ? (À propos de l’arrêt de la Cour de justice rendu en Grande Chambre, le 29 avril 2025, Commission c/Malte, dans l’affaire dite des Golden Passports) », L’Observateur de Bruxelles, n° 139, 2025, pp. 36-41.

Par Thomas Escach-Dubourg
Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie

Quelques commentaires sur l’arrêt Miladze c. Géorgie (CEDH, 19 mai 2026, req. n° 41585/23)

Certaines affaires sont plus décisives que leur apparente modestie ne le laisse d’abord supposer. Une vidéo vulgaire publiée sur « TikTok », quelques insultes grossières dirigées contre des agents publics, une amende administrative finalement réduite à un montant modeste : au premier regard, l’arrêt Miladze c. Géorgie pourrait sembler appartenir à cette catégorie d’affaires secondaires où les juges du Palais des droits de l’Homme se bornent à rappeler que la liberté d’expression n’est pas un droit de tout dire n’importe comment.

Mais ce serait pourtant passer à côté de son intérêt véritable. Car l’arrêt rendu le 19 mai 2026 ne porte pas seulement sur la grossièreté du langage public. Il dit quelque chose de la liberté d’expression lorsqu’elle se déploie sur les plateformes numériques, c’est-à-dire dans des espaces où la parole ne se contente plus d’être publiée : elle circule, se partage, s’accélère, s’agrège, se recommande et, bien souvent, s’emporte. La parole numérique ne se mesure plus uniquement à son contenu. Elle se mesure aussi à son environnement, à son médium, aux algorithmes, à son public, à sa vitesse de propagation et à ses effets de résonance.

L’affaire trouvait son origine dans une vidéo mise en ligne, le 5 décembre 2022, par un ressortissant géorgien se présentant comme militant civil. La séquence s’inscrivait dans un débat relatif à la réforme des transports urbains à Tbilissi et à l’usage allégué des voies réservées aux bus par certains véhicules gouvernementaux. Par son objet, elle touchait donc à la gestion de l’espace public, à l’action municipale et à la conduite d’agents publics. Mais, par sa forme, elle prenait la voie d’une invective particulièrement grossière, sexuellement explicite et personnellement dirigée contre le maire de Tbilissi, des employés municipaux, ainsi que des membres des forces de police et de sécurité.

La vidéo était accessible à tous. Elle comportait un avertissement relatif à son caractère obscène. Elle fut vue plus de 100 000 fois et partagée environ 600 fois. Les autorités géorgiennes engagèrent alors une procédure d’infraction administrative. Condamné en première instance à une amende de 2 000 laris géorgiens, le requérant obtint partiellement gain de cause devant la cour d’appel de Tbilissi, qui réduisit la sanction au montant minimal légal de 500 laris, soit environ 180 euros. Devant la juridiction de Strasbourg, il invoquait l’article 10 de la Convention (CESDH ci-après).

La Cour européenne conclut, à l’unanimité, à l’absence de violation. Elle ne nie pas que la vidéo se rattache à un débat d’intérêt public. Elle refuse seulement que ce rattachement transforme toute invective en parole politique protégée. De larges segments de la vidéo ne contenaient, selon elle, ni argument ni véritable critique, mais une agression verbale soutenue, dépourvue de valeur informationnelle, stylistique ou satirique. Surtout, la Cour tient compte du support de diffusion : TikTok, son public, sa logique, la circulation rapide des contenus et la viralité effective de la vidéo.

L’arrêt est donc instructif à, au moins, deux titres. Tout d’abord, parce qu’il trace une ligne entre l’excès expressif et le dénigrement personnel : la liberté d’expression protège la critique, l’ironie, la satire, la provocation et parfois même la vulgarité ; mais elle ne protège pas nécessairement l’humiliation gratuite de personnes identifiables. Ensuite, parce qu’il fait entrer plus nettement la viralité numérique dans le contrôle de proportionnalité. La diffusion quantitative d’un propos, longtemps présente de manière diffuse ou implicite dans la jurisprudence, ou encore dans les opinions dissidentes/concordantes, devient ici un élément cardinal de l’analyse.

Plus encore, à l’heure où le principe de subsidiarité se trouve de nouveau au centre des discours politiques européens, notamment dans le sillage de la déclaration de Chișinău, l’arrêt commenté rappelle enfin une vérité souvent négligée : la subsidiarité n’est pas seulement une technique de retenue de Strasbourg. Elle est aussi une exigence positive imposée aux juridictions nationales. Lorsque les juges nationaux reconnaissent l’applicabilité de l’article 10 de la CESDH, motivent leur décision, procèdent à une mise en balance effective et choisissent une sanction modérée, la Cour peut exercer un contrôle moins intrusif et qui fasse preuve de tolérance à l’égard des solutions nationales. Non parce qu’elle abandonne sa mission, non parce qu’elle s’incline devant la préférence nationale, mais parce que les juridictions nationales ont (bien) accompli la leur.

En somme, l’arrêt Miladze est donc moins une décision de moralisation du langage qu’une décision « située », pour emprunter à un langage en vogue, en ce qu’elle tient compte de plusieurs situations : situation dans un débat public, situation dans un registre d’expression, situation dans une plateforme algorithmique, situation dans et du contrôle national. Elle invite, tout compte fait, à se demander non seulement ce qui a été dit, mais où, comment, à qui, avec quels effets et sous quel contrôle.

1°) La liberté d’expression ne protège pas seulement les paroles sages et convenables

La première leçon de l’arrêt commenté tient à ce que la Cour ne cède pas à une lecture puritaine de l’article 10. Elle aurait pu se contenter de relever le caractère obscène, grossier et dégradant des propos litigieux. Elle ne le fait pas – et ne l’a d’ailleurs jamais fait. Elle commence au contraire par reconnaître que la vidéo s’inscrivait, à tout le moins par son objet, dans une discussion publique relative à l’action municipale, à la réforme des transports urbains et à l’usage allégué de privilèges par certains véhicules officiels.

Ce point est décisif. En démocratie, la critique du pouvoir n’a pas vocation à être toujours courtoise. Elle peut être rude, excessive, injuste, blessante, parfois même vulgaire. La jurisprudence européenne le répète depuis l’arrêt Handyside et son fameux paragraphe 49 : la liberté d’expression vaut non seulement pour les idées accueillies favorablement ou jugées inoffensives, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent. Une liberté d’expression qui ne protégerait que les propos mesurés ne serait plus qu’une liberté d’agrément, c’est-à-dire une liberté déjà domestiquée par une majorité et qui nourrirait la tyrannie de la majorité.

Cette protection vaut plus encore lorsque la parole vise des responsables publics. Les limites de la critique admissible sont plus larges, comme le souligne depuis longtemps l’arrêt Lingens c. Autriche, à l’égard de ceux qui exercent des responsabilités politiques ou administratives qu’à l’égard d’un simple particulier. Celui qui participe à l’exercice du pouvoir s’expose inévitablement au contrôle de ses actes, de ses choix, de ses gestes et de ses paroles. Il doit donc accepter une critique plus vive, parfois plus âpre, précisément parce que cette critique participe du contrôle démocratique.

Il faut insister sur ce point, car l’arrêt pourrait être mal lu – si l’on ne l’aborde que d’une façon cursive. La Cour de Strasbourg ne dit pas que la vulgarité exclut la protection conventionnelle. Elle rappelle même, dans le sillage de sa jurisprudence constante relative à la satire, à l’art et aux styles expressifs, que la forme fait partie de la communication et peut être protégée. Le style n’est pas un simple habillage du contenu ; il peut en être la condition d’efficacité de transmission d’un message polémique, voire provocateur. Une expression crue, outrancière ou obscène peut produire un effet critique que des mots trop sages ne produiraient pas. La satire, la caricature, l’ironie ont besoin d’un certain droit à l’exagération.

À cet égard, l’arrêt commenté ne ferme pas la porte à la parole militante, ni même à la parole immodérée. Il rappelle seulement que l’excès doit encore servir quelque chose : une dénonciation, une alerte, une critique, une satire, une mise en scène, une intention rhétorique identifiable. La vulgarité peut être protégée lorsqu’elle contribue à dire quelque chose, à traduire une indignation. Elle devient plus fragile lorsqu’elle ne fait plus que rabaisser quelqu’un. Car c’est là une attaque gratuite et personnelle qui n’exprime rien – si ce n’est peut-être quelques valeurs nauséabondes.

Cette nuance est essentielle dans le contexte numérique contemporain. Les réseaux sociaux sont devenus des lieux de politisation, de mobilisation et de contestation. Ils permettent à des voix ordinaires d’atteindre l’espace public sans passer par les médiations traditionnelles. Ils peuvent élargir la discussion démocratique, troubler les évidences, contester les pouvoirs installés. Dans un temps marqué par les chambres d’écho, les bulles informationnelles et les replis épistémiques, il serait dangereux de réduire la liberté d’expression en ligne à une simple police de la civilité.

La Cour ne le fait pas. Elle reconnaît que la vidéo se rattachait à une discussion publique. Elle admet donc que le requérant n’était pas simplement dans la sphère de l’injure privée. Mais elle ajoute immédiatement que ce rattachement ne suffit pas. C’est là le point de bascule : la tonalité politique d’un propos ne le sauve pas toujours de sa dégradation en attaque personnelle.

2°) L’exagération n’est protégée que si elle recèle une dimension critique et expressive

La distinction cardinale de l’arrêt Miladze tient en peu de mots : l’article 10 de la CESDH protège l’excès expressif, non le dénigrement personnel gratuit. La frontière est parfois difficile à tracer, car la critique politique prend souvent des formes agressives. Mais elle est indispensable. Sans elle, toute insulte pourrait se déguiser en indignation civique ; toute humiliation pourrait s’abriter derrière le langage du débat public.

Dans cet arrêt, la Cour estime, après analyse approfondie, que de larges segments de la vidéo ne comportaient aucun argument ni aucune critique. Ils consistaient essentiellement en des attaques verbales particulièrement grossières et sexuellement explicites contre des personnes identifiables. Ce n’est donc pas seulement l’intensité du propos qui pose difficulté. C’est son absence de charge critique. Le requérant ne se bornait pas à dénoncer une politique publique ou un comportement administratif ; il s’en prenait personnellement à ceux qu’il visait, dans des termes dont la fonction principale semblait être l’abaissement.

La nuance mérite d’être bien comprise. Une parole peut être violente et demeurer politique. Elle peut être injuste et demeurer critique. Elle peut être choquante et demeurer protégée. Mais lorsque la parole ne cherche plus à convaincre, à dénoncer, à caricaturer, à alerter ou à ridiculiser une situation, lorsqu’elle ne vise plus qu’à atteindre la personne dans sa dignité, elle cesse de participer pleinement au débat démocratique. Elle ne nourrit plus la discussion ; elle la remplace par une agression. L’indignation peut rejoindre l’indignité.

C’est ce qui distingue l’affaire Miladze d’autres hypothèses – au moins les arrêts Uj c. Hongrie ou Vereinigung Bildender Künstler c. Autriche – dans lesquelles la Cour a pu protéger des propos obscènes ou grossiers. L’obscénité n’est pas, per se, incompatible avec l’article 10 de la CESDH. Elle peut être artistique, satirique, polémique ou stylistique. Mais elle doit conserver une fonction expressive. Dans la présente affaire, la Cour ne parvient pas à identifier une telle fonction. Le langage sexuellement explicite ne paraît pas servir une stratégie rhétorique ; il ne paraît nullement éclairer le débat sur les transports publics ; il ne paraît pas même fonctionner comme satire. Il se substitue à la critique au lieu de la soutenir.

Il y a là une leçon presque civique. La démocratie ne demande pas que les citoyens parlent toujours avec élégance. Elle ne leur impose pas de dissimuler leur colère sous une syntaxe administrative. Elle n’exige pas que l’indignation soit policée pour être recevable. Mais elle suppose que la parole adressée au pouvoir demeure, au moins minimalement, une parole pertinente pour le débat, la contradiction. Le militantisme n’est pas une licence générale d’invectiver et d’injurier l’opposant. L’indignation peut appartenir à la démocratie ; l’humiliation personnelle n’en constitue pas nécessairement une modalité protégée.

L’arrêt commenté rappelle également que les agents publics, même exposés à une critique plus large que les simples particuliers, ne sont pas pour autant des cibles juridiquement désarmées. Depuis l’arrêt Janowski c. Pologne, la Cour européenne admet que les fonctionnaires doivent pouvoir bénéficier de la confiance du public, dans des conditions exemptes de perturbations indues, afin d’accomplir efficacement les tâches qui leur sont confiées. Il ne s’agit évidemment pas de les soustraire à l’irrévérence, à la contestation ou à la critique. Il ne s’agit pas davantage de rétablir une protection sacralisée de l’autorité publique. Mais il demeure légitime, dans certaines circonstances, de protéger des personnes identifiables contre des attaques personnelles gratuites, surtout lorsque celles-ci sont massivement diffusées et susceptibles d’affecter les conditions ordinaires d’exercice de leurs fonctions.

La confiance dont il est ici question – et qui fait contrepoids au principe général de l’arrêt Lingens – ne saurait donc être confondue avec la tranquillité du pouvoir. Elle n’appartient pas aux autorités publiques comme un privilège de confort. Elle désigne plutôt l’un de ces éléments minimaux qui permettent aux institutions de fonctionner sans être constamment dissoutes dans la violence verbale personnalisée. Critiquer une institution, contester une politique publique, dénoncer une impunité supposée : tout cela relève pleinement de la discussion démocratique. Réduire, en revanche, cette discussion à des insultes personnelles et sexuellement explicites dirigées contre des agents identifiables peut, dans certaines conditions, faire sortir le propos du champ de la protection renforcée de l’article 10 de la CESDH.

La sévérité de l’arrêt Miladze ne tient donc pas à une hostilité envers la parole rugueuse. Elle tient à l’appauvrissement du débat par l’invective, l’outrage. La juridiction strasbourgeoise ne sanctionne pas une parole trop forte ; elle admet la sanction d’une parole devenue trop pauvre.

3°) TikTok n’est pas une plateforme comme les autres

Le véritable apport de l’arrêt réside peut-être moins dans la distinction entre critique et dénigrement – cela est, au fond, assez classique et documenté – que dans l’attention accordée au support de diffusion. La Cour ne traite pas TikTok comme un simple lieu d’hébergement de contenus. Elle prend en considération les caractéristiques propres de la plateforme : la brièveté des vidéos, la circulation rapide des contenus, l’amplification algorithmique, la fréquentation importante par de jeunes publics, la possibilité pour une séquence de sortir très vite de son cercle initial.

Cette attention est tout à fait déterminante. Pendant longtemps, la question de la diffusion quantitative est restée présente de manière relativement discrète dans la jurisprudence européenne. La Cour tenait compte du public touché, du support utilisé, de la notoriété de l’auteur ou de l’ampleur de la circulation, mais sans toujours théoriser pleinement le rôle de la viralité. On peut en avoir une preuve avec les arrêts Danilet de 2024 et de 2025. Certaines opinions séparées avaient davantage insisté sur ces éléments, notamment lorsqu’il s’agissait d’apprécier les effets d’une publication sur les réseaux sociaux. L’arrêt commenté rend cette dimension plus visible.

En même temps, la vidéo litigieuse avait été visionnée plus de 100 000 fois et partagée environ 600 fois. Ces chiffres ne sont pas de simples données décoratives. Ils participent de l’appréciation de la proportionnalité. Une injure proférée dans un cercle restreint ne produit pas les mêmes effets qu’une injure projetée devant des dizaines de milliers de spectateurs. La parole change d’échelle ; avec cette échelle, elle change parfois de portée. Ce qui aurait pu demeurer une invective marginale devient un contenu massif, durablement accessible et aisément partageable.

Il ne faut toutefois pas en déduire que la viralité rendrait automatiquement une expression moins protégée. Ce serait une pente dangereuse – argument auquel les analyses actuelles cèdent bien trop volontiers. Les propos les plus importants peuvent également être ceux qui circulent le plus. Une dénonciation d’intérêt public, une enquête journalistique, une alerte militante ou une satire politique peuvent devenir virales précisément parce qu’elles touchent un point sensible du débat démocratique. La diffusion massive ne saurait donc constituer, à elle seule, un motif de restriction.

L’intérêt de l’arrêt Miladze est plus subtil. La viralité ne remplace pas l’analyse du contenu ; elle l’éclaire autrement. Lorsque le propos demeure critique, informatif, satirique ou politique, sa large diffusion peut renforcer sa valeur démocratique. Lorsqu’il se réduit à une attaque personnelle dégradante, sa large diffusion peut au contraire accroître l’atteinte portée aux droits d’autrui. La viralité n’est donc pas une catégorie autonome de limitation de la liberté d’expression. Elle est un ingrédient supplémentaire, un nouveau paramètre autonome du contrôle de proportionnalité.

C’est précisément ce que l’arrêt permet de penser : la liberté d’expression doit être appréciée dans ses environnements discursifs concrets. Le médium, comme le laissait déjà entrevoir R. Debray dans son Introduction à la médiologie, n’est jamais innocent. Une même phrase ne produit pas nécessairement les mêmes effets selon qu’elle est murmurée dans une conversation privée, publiée dans une tribune, scandée dans une manifestation, diffusée à la télévision ou propulsée par une plateforme algorithmique. L’environnement et l’instrument transforment les conditions de réception, la vitesse de circulation, la composition du public et parfois même la signification sociale du message.

TikTok, à cet égard, n’est pas seulement une vitrine. C’est un outil de propagation. La plateforme organise – et c’est son but avoué – la visibilité des contenus, les recommande, les rend immédiatement consommables, les expose à des publics qui ne les ont pas nécessairement recherchés. Le message n’y rencontre pas seulement ses destinataires ; il est projeté vers des audiences mouvantes, parfois très jeunes, souvent imprévisibles. Cette réalité, imposée par sa logique algorithmique, ne justifie pas une restriction générale de la parole sur TikTok. Elle impose seulement de ne pas raisonner comme si toutes les formes de publication numérique se valaient. Il est clair qu’entre TikTok et un réseau social plus niche, à l’exemple de Facebook, le retentissement d’un message n’est pas le même.

L’arrêt Miladez invite ainsi à une proportionnalité plus « située ». Le juge ne peut plus seulement demander si un propos relève d’un débat d’intérêt public. Il doit également se demander comment ce propos circule, par quels mécanismes, vers quels publics et avec quelle intensité. L’époque des plateformes impose au droit de la liberté d’expression de penser non seulement le contenu du discours, mais aussi – et peut-être surtout – ses conditions techniques de diffusion.

4°) Saisir la subsidiarité comme exigence positive pesant sur les juges nationaux

L’arrêt Miladze présente, à bien y regarder, un second intérêt, plus institutionnel, voire encore constitutionnel. Il montre une subsidiarité conventionnelle bien comprise. Trop souvent, la subsidiarité est décrite comme un moyen de retrait, de désengagement de la Cour. Autrement dit : Strasbourg devrait moins intervenir, moins contrôler, moins contraindre. Cette lecture est incomplète et, il faut bien le concéder, éminemment stratégique. La subsidiarité n’est pas seulement un principe négatif. Elle a aussi une dimension (plus) positive : elle impose aux autorités nationales de prendre au sérieux leur rôle de premières gardiennes de la CESDH.

Cette dimension apparaît d’autant plus importante dans le contexte actuel. La déclaration de Chișinău du 15 mai 2026 – étudiée sur ce blog – a réaffirmé la responsabilité première des États dans la mise en œuvre de la CESDH, ainsi que le rôle subsidiaire de la Cour de Strasbourg comme garantie ultime lorsque les droits conventionnels ne sont pas suffisamment protégés au niveau national. Dans la discussion présente, une telle affirmation peut toutefois recevoir deux lectures. Elle peut d’abord être comprise comme une invitation adressée à Strasbourg à s’effacer davantage devant les autorités nationales. Mais elle peut aussi – et c’est sans doute ce que la Cour pourrait un jour répondre à cette déclaration – être entendue comme un rappel adressé aux juges internes : la subsidiarité ne signifie pas que la protection conventionnelle doit moins jouer ; elle signifie, avant tout, que les juges nationaux doivent faire vivre la CESDH, avant même que la juridiction strasbourgeoise n’ait à en garantir le respect.

L’arrêt commenté illustre cette seconde voie. La Cour ne se contente pas de dire que les autorités géorgiennes disposaient d’une certaine latitude. Elle vérifie que les juridictions georgiennes ont bien exercé un contrôle conforme aux exigences de l’article 10 de la CESDH. Et c’est parce que ce travail avait été accompli que la Cour pouvait se montrer plus retenue, voire déférente. Cette complaisance strasbourgeoise – que d’autres ne manqueront pas de critiquer – n’est donc pas automatique. Elle n’est pas due à l’État en tant que Haute Partie contractante. Elle se mérite par la qualité et le sérieux du contrôle interne. Partant, la subsidiarité n’est pas une présomption d’immunité nationale ; elle est la reconnaissance d’un office juridictionnel correctement exercé, celui de juge de droit commun du droit de la CESDH.

Cette idée mérite d’être mieux en mise en lumière. Le principe de subsidiarité n’implique pas que la Cour se retire du jeu conventionnel. Il sollicite d’elle qu’elle vérifie que le juge national a bien joué sa partition. Il ne suffit pas que les autorités invoquent l’ordre public, la morale ou la protection des droits d’autrui. Il faut encore qu’elles motivent, qu’elles mettent en balance, qu’elles distinguent, qu’elles commensurabilisent et donnent certaines proportions à certains indices contextuels. La subsidiarité est, pour reproduire une conclusion que l’on donnait sur un tout autre sujet, donc moins une relation de concurrence qu’une relation de complémentarité. Le « premier mot » appartient souvent aux autorités nationales ; le « dernier mot » demeure européen lorsque ce premier mot est insuffisant, mécanique, abusif.

L’arrêt Miladze est, de ce point de vue, presque pédagogique. Il montre ce que Strasbourg attend des juridictions internes lorsqu’elles restreignent une expression relevant d’un débat d’intérêt public : ne pas escamoter l’article 10 de la CESDH ; ne pas confondre vulgarité et absence de protection ; ne pas sanctionner sans caractériser une atteinte concrète aux droits d’autrui ; ne pas choisir une peine excessive ; ne pas ignorer le contexte de diffusion. Lorsque ces exigences sont respectées, la Cour peut conclure à l’absence de violation sans renoncer à son rôle de gardienne de la CESDH.

Il faut donc se garder d’une lecture souverainiste, voire « gouvernementaliste », de la subsidiarité. Celle-ci ne signifie pas que les États seraient libres de définir seuls les limites de la liberté d’expression. Elle signifie qu’ils doivent appliquer loyalement les standards conventionnels, sous le regard, toujours bienveillant et tolérant, de Strasbourg. Elle n’est pas une permission de relâcher le contrôle européen, mais une invitation à renforcer le contrôle national des exigences européennes.

Dans cet arrêt, la subsidiarité fonctionne parce qu’elle repose sur une mise en balance effective et accomplie avec sérieux par les juridictions géorgiennes. Elle n’est pas le nom d’un désengagement. Elle est le nom d’une coopération inter-juridictionnelle réussie.

5°) Une sévérité mesurée : la sanction comme paramètre clé du contrôle de proportionnalité

Le dernier enseignement de l’arrêt tient à la sanction. Il aurait été difficile de parvenir à la même solution si le requérant avait été condamné à une peine d’emprisonnement, si la vidéo avait été supprimée, si son compte avait été suspendu ou si une sanction financière manifestement lourde avait été prononcée. Or tel n’était pas le cas. La cour d’appel de Tbilissi avait réduit l’amende au minimum légal, environ 180 euros, sans ordonner de retrait du contenu ni restreindre l’accès du requérant à la plateforme.

La modération de la réponse nationale joue ici un rôle central. La Cour ne valide pas une répression générale de l’insulte aux autorités publiques. Elle admet seulement qu’une sanction administrative minimale puisse être compatible avec l’article 10 de la CESDH lorsque l’expression litigieuse se réduit largement à un dénigrement personnel violent, diffusé massivement sur une plateforme numérique et dirigé contre des agents publics identifiables.

Cette précision est utile, voire nécessaire. L’arrêt ne doit pas devenir un argument commode pour discipliner toute parole irrévérencieuse. Il ne doit pas donner aux États un pouvoir général de sanctionner les critiques grossières du pouvoir. Car la liberté d’expression demeure particulièrement protégée en matière politique. Les autorités doivent tolérer l’exagération, la provocation, la satire, l’injustice même. Mais cette tolérance n’interdit pas toute réaction lorsqu’une parole se détache du débat pour devenir une entreprise d’humiliation personnelle.

La sanction, en matière de liberté d’expression, est toujours un signal. Trop lourde, elle intimide au-delà de l’affaire jugée. Elle produit un effet dissuasif sur ceux qui voudraient prendre la parole. Elle transforme la protection des droits d’autrui en police du débat. Modérée, contextualisée et limitée, elle peut au contraire marquer une frontière sans fermer l’espace de discussion. Dans l’arrêt Miladze, la Cour semble considérer que l’État géorgien n’a pas cherché à faire taire un opposant, mais à répondre de manière mesurée à une forme particulièrement dégradée de parole publique.

Cette appréciation n’est pas sans risque. Elle suppose que la Cour demeure attentive, dans les affaires futures, à la manière dont les États qualifieront les propos litigieux. Dans des contextes politiques moins pluralistes, la tentation pourrait être grande de présenter comme « dégradantes », « violente » ou « obscènes » des critiques simplement dures ou impopulaires. Le vocabulaire de la dignité, de la morale ou de la confiance peut parfois servir à neutraliser des paroles dérangeantes. La vigilance européenne reste donc – encore et toujours – indispensable.

C’est pourquoi cet arrêt doit être lu comme un arrêt d’espèce doté d’une portée méthodologique, non comme une autorisation générale. Il ne suffit pas qu’un propos soit viral pour être sanctionnable. Il ne suffit pas qu’il soit vulgaire pour perdre la protection de l’article 10 de la CESDH. Il ne suffit pas qu’il vise des agents publics pour être limité. Il faut une combinaison précise : une attaque personnelle identifiable, une absence de contribution suffisante au débat, une diffusion massive, un contrôle interne rigoureux et une sanction modérée.

Cette combinaison rend l’arrêt à la fois sévère et prudent. Sévère, parce qu’il rappelle que l’article 10 n’est pas une garantie de l’invective gratuite. Prudent, parce qu’il n’encourage ni la pénalisation de la critique politique ni la moralisation générale du langage public. La Cour ne cherche pas à rendre le débat plus poli. Elle cherche à préserver ce qui fait encore débat dans le débat.

Conclusion

La leçon de l’arrêt Miladze c. Géorgie tient finalement dans une formule assez simple : tout propos politique n’est pas une parole intéressante pour le débat. Une expression peut naître d’une question publique, viser des agents publics, s’inscrire dans une indignation civique, et pourtant se dégrader en agression personnelle dépourvue de contribution démocratique. La liberté d’expression protège l’excès lorsqu’il sert la critique. Elle ne protège pas nécessairement l’excès lorsqu’il l’abolit.

L’arrêt a toutefois une portée plus profonde. Il rappelle que la parole numérique ne peut plus être pensée comme une parole désincarnée, déposée sur un support neutre. Les plateformes modifient les conditions de diffusion, d’amplification et de réception. TikTok n’est pas seulement le décor de l’affaire ; il en est l’un des éléments de compréhension. La viralité ne décide pas tout, mais elle change quelque chose. Elle transforme l’échelle de la parole et, avec elle, l’intensité possible de ses effets.

L’arrêt rappelle, enfin, que la subsidiarité n’entraîne pas – et ne devrait pas entraîner pour la Cour – une démission de Strasbourg. Elle est, comme le dit un langage qui s’est imposée, une « responsabilité partagée ». Les juges nationaux doivent être les premiers juges de la Convention, non ses interprètes minimalistes. Lorsqu’ils motivent consciencieusement, mettent en balance les intérêts en présence et choisissent une sanction proportionnée, la Cour peut reconnaître la qualité de ce contrôle. Mais cette reconnaissance n’est jamais un blanc-seing. Elle demeure conditionnée à la fidélité des juridictions internes aux exigences conventionnelles.

Il y a donc, dans cet arrêt Miladze, autre chose qu’une affaire de grossièreté sur TikTok. Il y a une tentative de penser la liberté d’expression à l’âge des plateformes et du « buzz » : une liberté toujours robuste, parce que la démocratie a besoin d’excès, de colère, de vapeurs et de critique(s) ; mais une liberté désormais attentive à ses effets de propagation, parce que l’espace numérique donne aux mots une puissance nouvelle et une résonance inédite. La Cour ne dit pas que la parole publique devrait devenir sage, prudente ou circonspecte. Elle rappelle seulement qu’elle doit demeurer une « parole », c’est-à-dire contribuer, fût-ce brutalement, à un monde commun et à une délibération commune, plutôt que dissoudre l’un et l’autre dans l’outrage viral. C’est peut-être là ce que pourraient nous souffler, chacun à sa manière, Jürgen Habermas et Edgar Morin. À ces deux esprits lumineux, profondément démocrates et amoureux de l’ironie du maître Socrate, ces quelques lignes voudraient aussi rendre hommage.

Thomas Escach-Dubourg

À propos de la décision Mouelhi c. Belgique (req. n° 37336/23)

 Certaines décisions d’irrecevabilité valent davantage que ce que leur concision formelle laisse d’abord paraître. Sous la brièveté de la motivation, elles disent quelque chose de la justice elle-même : non seulement de ses seuils d’accès, de ses filtres ou encore de ses mécanismes de régulation, mais aussi des exigences élémentaires qu’elle impose à celles et ceux qui prétendent la saisir. La décision Mouelhi c. Belgique, rendue le 28 avril 2026 par la Cour européenne, est de celles-là. Les juges strasbourgeois y déclarent irrecevable, à l’unanimité, la requête d’un demandeur de protection internationale pour abus du droit de recours individuel, après avoir constaté que celui-ci avait présenté des informations trompeuses à l’appui d’une demande de mesure provisoire.

L’affaire prolonge utilement une réflexion déjà ouverte sur ce blog par M. Outman Ali Outman à propos des « requêtes frivoles ». Le terme n’appartient pas, à proprement parler, au vocabulaire ordinaire de la Cour de Strasbourg. Celle-ci préfère celui d’« abus du droit de recours individuel », visé par l’article 35 § 3 a) de la Convention. Mais l’idée est proche : il existe des usages du droit au juge qui, loin d’en accomplir la finalité, la dévoient, voire la dénaturent. La requête n’est alors plus seulement infondée ; elle devient procéduralement déloyale. Elle ne sollicite plus la justice : elle tente de l’instrumentaliser.

L’intérêt de la présente décision tient justement à cette articulation. La Cour n’y ferme pas brutalement la porte à un requérant au seul motif que son grief serait fragile, mal présenté ou insuffisamment étayé. Elle révèle autre chose, d’une gravité autrement plus rare : une tentative délibérée de l’induire en erreur sur un élément central du dossier. Le requérant affirmait vivre dans la rue en Belgique, dans une situation de dénuement total, afin d’obtenir une mesure provisoire (article 39 du Règlement de la CEDH) enjoignant à l’État belge de lui fournir un hébergement. Or il ressortait des informations produites par le Gouvernement qu’il était, depuis près de cinq mois, hébergé aux Pays-Bas en qualité de demandeur de protection internationale.

La décision est brève. Elle n’en est pas moins sévère. Et cette sévérité est instructive.

1°) Le droit de recours individuel n’est pas un « droit de tromper »

 Au cœur du système européen de garantie des droits de l’Homme se trouve une promesse juridictionnelle originale : celle d’ouvrir à l’individu, au groupe d’individus ou à l’organisation non gouvernementale la possibilité de saisir directement une juridiction internationale d’une violation alléguée de la Convention. L’article 34 de la Convention en constitue, à cet égard, l’un des ressorts les plus précieux. La Cour l’a dit avec force dans l’arrêt Mamatkulov et Askarov : « le droit de recours individuel a acquis au fil des ans une grande importance et figure parmi les clefs de voûte du mécanisme de sauvegarde des droits et libertés énoncés dans la Convention » (CEDH [GC], 4 février 2005, req. n^os 46827/99 et 46951/99, § 122). Depuis l’entrée en vigueur du Protocole n° 11 en 1998, ce droit a pleinement transformé ladite Convention en un instrument juridictionnel directement mobilisable par les individus, prolongeant ainsi sa vocation d’« instrument vivant » de protection des droits (CEDH, 25 avril 1978, Tyrer c. Royaume-Uni, req. n° 5856/72, § 31. Ce que réaffirme la déclaration de Chișinău [§ 12]). C’est d’ailleurs pourquoi la Cour de Strasbourg voit dans la requête individuelle non un simple mode de saisine, mais l’un des « piliers essentiels de l’efficacité du système de la Convention » (Mamatkulov, préc. § 100. Pareillement : déclaration de Chișinău [§ 14]).

Toutefois, cette ouverture n’est pas sans condition. L’accès au juge européen suppose le respect d’exigences procédurales minimales : épuisement des voies de recours internes, respect du délai de saisine, qualité de victime, absence d’anonymat, absence de requête essentiellement identique à une affaire déjà examinée, et, bien entendu, absence de caractère manifestement mal fondé ou abusif. L’article 35 de ladite Convention n’est donc pas un simple instrument de tri administratif ; il exprime une idée plus profonde : le « droit au juge » n’est pas détachable de la bonne foi procédurale.

C’est ici que se trouve tout l’intérêt de la décision commentée. La Cour rappelle que l’abus du droit de recours individuel peut être caractérisé lorsqu’une requête se fonde délibérément sur des faits controuvés (§18). Elle ajoute qu’une information incomplète peut également devenir abusive lorsqu’elle produit un effet trompeur, en particulier si elle concerne le cœur de l’affaire et si le requérant n’explique pas de manière suffisante les raisons pour lesquelles il n’a pas communiqué les informations pertinentes. Cette jurisprudence n’est pas nouvelle. Elle prolonge notamment les lignes tracées par la jurisprudence antérieure, de Gross c. Suisse à Savickis et autres c. Lettonie, jusqu’à Kovačević c. Bosnie-Herzégovine. Dans ce dernier arrêt de Grande Chambre de juin 2025, la Cour européenne rappelle que l’abus du droit de recours individuel peut être examiné d’office et qu’il lui appartient de veiller elle-même au respect des obligations procédurales pesant sur la partie requérante.

La précision est importante. L’abus du droit de recours individuel n’est pas seulement une exception que l’État défendeur pourrait, à sa convenance, opposer au requérant. Il touche au bon fonctionnement de la Cour elle-même. Il relève, pour ainsi dire, de la police interne du procès conventionnel. La Cour de Strasbourg peut donc s’en saisir proprio motu, car la loyauté des parties n’est pas une simple commodité procédurale : elle est, serait-on tenté de dire, une condition de possibilité et de crédibilité de la justice.

La décision commentée illustre parfaitement cette logique. Le requérant n’avait pas seulement omis une information secondaire. Il avait présenté à la Cour une situation factuelle contraire à la réalité sur l’élément même qui justifiait l’urgence de sa demande : l’absence alléguée d’hébergement et la vie dans la rue en Belgique (§§ 22-23). La Cour relève, au surplus, qu’il n’a pas corrigé cette information lorsqu’il a ensuite transmis son formulaire de requête ni lorsqu’il a mis son dossier à jour à la demande de la Cour (§ 27). Au contraire, il a réitéré l’allégation litigieuse. Autrement dit, l’affaire ne porte pas sur une simple approximation, une erreur matérielle, une maladresse, voire une confusion. Elle porte sur une stratégie de présentation trompeuse. La Cour en déduit que le requérant a essayé délibérément de l’induire en erreur, l’empêchant ainsi de se prononcer en pleine connaissance de cause sur la recevabilité et le bien-fondé de sa requête (§ 29).

Tout compte fait, si le droit de recours individuel protège contre l’arbitraire étatique, il n’autorise pas, pour autant, l’arbitraire argumentatif du requérant.

2°) La mesure provisoire, lieu de l’urgence et donc de la confiance

 L’un des apports les plus intéressants de la décision Mouelhi tient au contexte procédural : la fausse information avait été fournie à l’appui d’une demande de mesure provisoire fondée sur l’article 39 du règlement de la Cour.

La précision n’est pas neutre. En effet, les mesures provisoires occupent une place singulière dans le contentieux européen. Elles interviennent dans l’urgence, souvent lorsqu’un risque de dommage irréparable est allégué. Elles supposent donc une forme particulière de confiance procédurale. La Cour européenne ne peut pas, à ce stade, instruire intégralement le dossier comme elle le ferait au fond. Elle doit statuer vite, parfois très vite, sur la base des éléments dont elle dispose – et donc, pour une large part, de ceux transmis par le ou les requérants. Cette temporalité resserrée rend la loyauté du requérant plus nécessaire encore. C’est pourquoi la décision commentée affirme clairement qu’une information délibérément contraire à la réalité fournie dans le cadre d’une demande de mesure provisoire peut constituer un abus du droit de recours individuel, au même titre qu’une information trompeuse contenue dans le formulaire de requête.  

La solution est parfaitement cohérente. Il serait paradoxal que l’exigence de loyauté soit moindre lorsque la Cour européenne intervient dans l’urgence, alors même que l’urgence accroît sa dépendance à l’égard des éléments fournis par les parties. Plus le juge doit agir vite, plus il doit pouvoir compter sur la probité minimale de ceux qui le saisissent. Cela ne signifie évidemment pas que le requérant devrait tout savoir, tout anticiper ou tout démontrer dès l’origine (§ 25). La Cour prend soin de rappeler qu’il n’est pas exigé des requérants qu’ils présentent toutes les informations possibles relativement à leur requête. Mais il leur appartient de fournir les éléments essentiels dont ils disposent, lorsque ceux-ci revêtent une importance évidente pour l’examen de l’affaire. L’obligation est donc raisonnable : elle n’exige pas l’exhaustivité, mais seulement la loyauté ; elle ne sanctionne pas l’imperfection, mais la dissimulation.

Il y a là une distinction décisive. Une requête peut être insuffisamment étayée sans être abusive – notion qui, malheureusement, retrouve une certaine acuité dans la jurisprudence récente de la Cour, comme en témoignent des arrêts relatifs à l’article 18 de la Convention. Elle peut être mal rédigée, juridiquement fragile, factuellement incomplète, sans pour autant mériter la sanction exceptionnelle de l’article 35 § 3 a). L’« abus » suppose davantage – comme le suggère d’ailleurs son sens courant – : un comportement délibérément contraire à la finalité même du recours individuel, de nature à entraver le bon fonctionnement de la Cour ou le déroulement loyal de la procédure. C’est ce que rappelle la jurisprudence récente, en particulier l’arrêt Yasak c. Türkiye de mai 2026, en synthétisant les grandes catégories d’abus (§ 126) : fausses informations, propos outrageants ou menaçants, violation de la confidentialité du règlement amiable, ou encore multiplication de requêtes chicanières et manifestement infondées.

La décision Mouelhi s’inscrit dans la première catégorie : celle de la requête fondée sur une présentation factuelle mensongère. Elle n’est pas « frivole » parce qu’elle serait seulement vouée à l’échec. Elle est abusive parce qu’elle fausse les conditions mêmes dans lesquelles la Cour peut rendre justice.

3°) L’avocat, auxiliaire de justice européenne

 La décision commentée est d’autant plus remarquable que la Cour ne se limite pas au comportement du requérant. Elle adresse, au passage (§ 30), un rappel ferme aux avocats représentant les requérants devant elle. Ceux-ci jouent, dit la juridiction, un rôle essentiel dans le système de la Convention, dès lors qu’ils soumettent les faits et les arguments sur lesquels la Cour doit ensuite se prononcer. Tenus par des obligations déontologiques, ils doivent faire preuve de rigueur et de professionnalisme, collaborer loyalement et constructivement avec la CEDH, et s’abstenir d’introduire des demandes fondées sur des informations trompeuses.

Le rappel est cinglant. Il l’est d’autant plus que la Cour insiste (§ 31) sur le contexte d’un afflux massif de demandes de mesures provisoires et de requêtes portant sur la même problématique. En raison de leur nombre, ces affaires pèsent lourdement sur la capacité de la juridiction européenne à administrer efficacement la justice, alors même que d’autres requêtes, fondées sur des faits avérés, appellent simultanément toute son attention.

On touche ici à un point fondamental : la déloyauté procédurale n’est jamais un acte isolé. Elle a des effets systémiques. Elle consomme du temps juridictionnel, mobilise le greffe, retarde l’examen d’autres affaires, affaiblit la confiance dans la parole des requérants et nourrit, à terme, les critiques contre l’accès individuel au juge européen. Elle nuit donc non seulement à la Cour, mais aussi aux requérants (plus) sérieux et probes, dont les demandes risquent d’être regardées avec davantage de suspicion.

La responsabilité de l’avocat est alors particulière. Parce qu’il connaît les exigences du procès, parce qu’il comprend le poids des mots, parce qu’il sait ce que signifie saisir une juridiction internationale, il ne peut se contenter de relayer passivement une version factuelle dont il n’aurait pas vérifié les éléments essentiels. Il n’est certes pas enquêteur, ni juge avant le juge. Mais il est auxiliaire de justice – avec tout ce que cette qualification implique. À ce titre, il doit se montrer à la hauteur de sa robe : non en sacrifiant la défense de son client, mais en comprenant que celle-ci ne saurait justifier ni l’abus du droit de recours ni la présentation déloyale des faits sur lesquels la Cour est appelée à se prononcer.

Cette exigence, quoi que l’on en pense, n’a rien d’un moralisme caché et déplacé. Elle est la condition même d’un contentieux sérieux. La justice strasbourgeoise repose sur une coopération procédurale minimale. Le requérant expose ; l’avocat structure ; le Gouvernement répond ; la Cour tranche. Si l’un des acteurs fausse délibérément les données de l’équation, c’est l’ensemble de l’économie de la sauvegarde des droits fondamentaux européens qui se trouve perturbée.

La décision commentée rappelle, somme toute, que l’avocat n’est pas seulement le porte-voix d’une cause. Il est aussi le garant d’une certaine tenue du débat juridictionnel, sans laquelle la justice ne peut advenir. Défendre n’est pas travestir ; plaider n’est pas tromper. Entre la fidélité due au client et la loyauté due au juge, l’avocat occupe précisément cette place exigeante où la défense des intérêts particuliers ne saurait se détacher de la probité du procès.

4°) De la requête abusive au discrédit du contentieux : la justice comme œuvre commune

 Il serait tentant de lire la décision Mouelhi comme une décision marginale, liée à des circonstances factuelles très particulières. Ce serait pourtant en réduire la portée. L’affaire révèle une tension plus générale, au cœur de tout système juridictionnel ouvert : comment préserver l’accès au juge sans permettre que cet accès soit dévoyé ? Comment garantir le droit de recours sans transformer le juge en guichet de revendications infondées, voire, pire encore, manipulées ? Comment maintenir l’hospitalité du prétoire sans renoncer à l’exigence de loyauté, de sincérité et de sérieux ?

C’est ici que le lien avec le concept de « requêtes frivoles » prend tout son sens. Dans certains systèmes juridiques, la notion de « frivolous litigation/lawsuit » désigne les recours manifestement dépourvus de sérieux, parfois introduits à des fins dilatoires, vexatoires ou purement stratégiques. La Cour de Strasbourg ne mobilise pas, comme on l’a dit, ce vocabulaire. Elle en préfère un autre. Toujours est-il que l’enjeu est comparable : un système juridictionnel – a fortiori de protection des droits fondamentaux – ne peut durablement fonctionner si le droit au juge devient indifférent à la qualité minimale de la saisine.

Tout ce qu’il faut entendre, c’est que la justice n’est pas un service de validation des prétentions individuelles. Elle n’est pas davantage le lieu d’un « droit à la carte », où chacun pourrait remodeler les faits et ses ambitions pour obtenir une réponse conforme à son intérêt immédiat. On retrouve ici, en arrière-plan, une intuition que le doyen Carbonnier avait formulée à sa manière dans Droit et passion du droit sous la Ve République : l’inflation des attentes placées dans les droits fondamentaux peut finir par produire une forme de passion, où toute contrariété devient grief, toute revendication devient droit subjectif, toute insatisfaction devient litige. Il ne s’agit évidemment pas de disqualifier l’accès au juge, encore moins de fragiliser les justiciables les plus vulnérables. Ce serait un contresens absolu. La Cour de Strasbourg existe précisément pour que les personnes puissent contester des violations graves de leurs droits, surtout lorsque les voies nationales ont échoué. Le recours individuel demeure l’une des conquêtes majeures du droit européen des droits de l’homme.

Toutefois, cette conquête suppose une contrepartie : la loyauté ou, autrement dit, la bonne foi. Non pas une loyauté docile à l’égard des États ; non pas une loyauté qui affaiblirait la vigueur de la contestation ; non pas une loyauté qui interdirait la critique. La Cour l’admet elle-même : une requête peut être militante, médiatisée, politiquement sensible, voire portée par une stratégie contentieuse plus large, sans être pour autant abusive. La limite est franchie lorsque le comportement du requérant devient manifestement contraire à la finalité du droit de recours individuel et compromet le bon fonctionnement de la Cour. La Grande Chambre l’a rappelé dans Kovačević c. Bosnie-Herzégovine, où elle a sanctionné un comportement hautement répréhensible, mêlant notamment informations trompeuses et attaques personnelles contre des acteurs de la procédure.

La nuance est déterminante. La Cour ne veut pas neutraliser les usages stratégiques du contentieux. Elle veut empêcher leur dégradation en usages frauduleux.

5°) La sévérité au service des requêtes sérieuses

 La décision est donc sévère, mais elle n’est pas répressive. Elle protège le système conventionnel contre sa propre saturation. Elle rappelle que l’accès au juge européen est une ressource précieuse, d’autant plus précieuse que la Cour doit traiter un volume considérable de requêtes dans des délais raisonnables. Lorsqu’une demande repose sur des informations trompeuses, elle ne porte pas seulement atteinte à la vérité du dossier ; elle détourne l’attention de la Cour d’autres requêtes, peut-être urgentes, peut-être dramatiques, peut-être mieux fondées.

C’est d’ailleurs l’un des passages les plus importants du communiqué de la Cour de Strasbourg : les affaires de ce type (qui s’inscrivent dans le contexte d’une crise migratoire et, désormais, de la déclaration de Chișinău étudiée sur ce blog), par leur nombre, pèsent sur la capacité de la juridiction à rendre effectivement la justice et à remplir sa mission au titre de l’article 19 de la Convention.

La formule mérite d’être prise au sérieux : l’abus du droit de recours n’affecte pas seulement la relation entre le requérant et le juge  en détournant l’attention de la Cour d’autres affaires, il atteint aussi les autres justiciables. Chaque requête déloyale occupe une place qui pourrait revenir à une requête sérieuse. Chaque fausse urgence fragilise la perception des urgences véritables. Chaque mensonge procédural abîme la confiance sans laquelle une juridiction internationale, dépendante des éléments fournis par les parties, ne peut fonctionner correctement.

En ce sens, la décision ne restreint pas l’accès à la justice ; elle le protège – et, d’une certaine manière, en rappelle la dignité. Elle rappelle que l’accès au juge n’a de sens que s’il demeure ordonné à la recherche d’une décision juste, rendue sur la base d’un débat sincère. La loyauté n’est pas l’ennemie du recours individuel. Elle en est la condition première.

Conclusion

 La leçon de la décision Mouelhi est finalement simple, mais exigeante : on ne saisit pas la Cour européenne comme on joue une carte procédurale. Le recours individuel est un droit fondamental dans l’architecture conventionnelle ; il n’est pas une licence de tromperie. Il permet de dénoncer l’injustice, non de construire artificiellement les conditions de son apparence. La justice, surtout lorsqu’elle est supranationale, se construit à plusieurs. Elle suppose des États qu’ils répondent loyalement aux griefs qui leur sont adressés. Elle suppose de la Cour qu’elle examine avec sérieux les requêtes qui lui sont soumises. Mais elle suppose aussi des requérants et de leurs avocats qu’ils jouent le jeu de la vérité procédurale. Sans cette coopération minimale, le procès se dérègle ; le contentieux se discrédite ; l’accès au juge lui-même devient plus fragile et de moins en moins crédible.

Il y a donc, dans cette décision d’irrecevabilité, autre chose qu’un simple rappel à l’ordre. Il y a une défense du sérieux de la justice européenne. La Cour ne dit pas que les requérants doivent gagner pour être entendus. Elle rappelle qu’ils doivent être honnêtes pour être jugés. C’est peu, peut-être. Mais c’est essentiel.

Thomas Escach-Dubourg

Que faire après la déclaration de Chișinău ?

La Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la Cour) se trouve dans la ligne de mire de l’illibéralisme. En tant que juridiction éminente européenne, elle représente, en effet, toutes les valeurs que l’illibéralisme combat. Au niveau supranational, elle incarne le constitutionnalisme, à savoir la limitation du pouvoir politique par les droits et les libertés des individus.

Or, l’illibéralisme est une idéologie qui remet en cause les bases du constitutionnalisme et du libéralisme politique : la séparation des pouvoirs, la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la liberté d’expression et de communication et la prééminence du droit comme expression des limites du pouvoir politique.

L’illibéralisme circonscrit la démocratie à l’élection des gouvernants comme représentants du peuple. À travers ce prisme, les gouvernants élus qui disposent de la majorité au Parlement ont carte blanche pour imposer sans discussion et débat à la minorité tout ce qu’ils souhaitent. Dès lors, la séparation des pouvoirs n’a plus d’importance. Le pouvoir exécutif tient dans ses mains le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. L’ordre public et la sécurité nationale l’emportent sur la protection des droits fondamentaux. La justice est au service du pouvoir politique et droit être à son image. Il en est de même des autorités indépendantes. Le pouvoir politique élu se réclame du peuple, il flatte celui-ci par une démagogie et une simplification des problèmes de la vie économique, politique et sociale du pays. Enfin, l’illibéralisme exploite le nationalisme afin de dénoncer la mondialisation et la construction européenne.

Cette idéologie est cependant difficile à combattre. Elle ne défend pas en bloc l’ensemble des éléments précités. Elle peut s’appuyer sur la dimension élective de la démocratie pour dénoncer certains contrepouvoirs notamment les juges afin de mettre en avant une politique particulière. La dénonciation du « gouvernement des juges » et de la « juristocratie » est un des traits de l’illibéralisme.

La construction européenne est une cible privilégiée : l’Union européenne et le Conseil de l’Europe sont désignés du doigt. Parmi les institutions européennes, les cours européennes (la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme) sont particulièrement visées. Elles sont accusées de promouvoir l’oligarchie des juges. Elles empêcheraient les gouvernements nationaux de mener la politique pour laquelle ils ont été élus.

À cet égard, la Cour fait l’objet d’une salve d’attaques frontales de la part d’une partie des États membres du Conseil de l’Europe à propos de la question de l’immigration. Bien que tous les États concernés ne se réclament pas officiellement de l’idéologie illibérale, le message porté relève de celle-ci. À l’initiative des Premières ministres danoise et italienne, la lettre ouverte de 9 chefs de gouvernement du 22 mai 2025 contre la jurisprudence de la CEDH en matière d’immigration a ouvert le feu. Elle a été prolongée, lors de la journée mondiale des droits de l’homme, le 10 décembre 2025, par l’action de 27 États membres du Conseil de l’Europe et adhérents à la Convention en faveur d’une restriction de l’interprétation des articles 3 et 8 afin de limiter l’immigration[1]. En enfonçant ainsi le clou, une majorité d’États membres du Conseil de l’Europe a obtenu la préparation par le Comité des ministres d’une déclaration politique concernant l’interprétation juridictionnelle de la Convention en matière d’immigration. 

Cette déclaration adoptée lors de la 135^e session du Comité des ministres du Conseil de l’Europe, les 14 et 15 mai 2026, à Chisinau[2], interpelle directement la Cour en lui demandant des orientations supplémentaires concernant la jurisprudence européenne relative à la migration, particulièrement en matière d’interprétation de l’article 3 et de l’article 8 de la Convention. Les États adhérents demandent également à la Cour de transformer les tierces interventions en un instrument d’indication des questions de principe et de faciliter le soutien à la procédure de renvoi devant la Grande chambre afin d’en faire un outil d’alerte au profit des États membres sur l’existence d’une question grave de caractère général.

Au vu de ces éléments, il apparaît que la logique des droits de l’homme et de l’altérité n’est plus tolérée par une partie des États adhérents[3].

La déclaration de Chisinau est le symbole de la contamination du Comité des ministres par l’idéologie illibérale.

Que pourrait faire la Cour pour prévenir la diffusion de l’idéologie illibérale en restant dans le cadre de la mission qui lui est confiée par la Convention ?

Compte tenu de sa place et de son rôle dans le système européen des protections des droits de l’homme, sa réaction devrait d’abord s’inscrire dans l’habilitation qui lui est donnée par les États adhérents dans le Préambule de la Convention : sauvegarder et développer les droits de l’homme afin de réaliser une union plus étroite entre les États membres du Conseil de l’Europe. L’exercice de cette mission tient compte de la conciliation de la protection des droits de l’homme et de la souveraineté des États adhérents[4]. L’illibéralisme allant à l’encontre des valeurs de la CEDH, la lutte contre lui implique pour la Cour de réaffirmer ces valeurs qui sont aussi celles du constitutionnalisme. L’illibéralisme qui se manifeste dans la déclaration de Chisinau ne devrait pas remettre en cause l’attachement affirmé par les États eux-mêmes au régime véritablement démocratique, à la conception commune et au commun respect des droits de l’homme, au patrimoine commun d’idéal et de traditions politiques, au respect de la liberté et de la prééminence du droit. La garantie collective mise en place par la Convention devrait être animée par le penchant pour ces valeurs.

La réalisation de cette garantie collective implique d’une part la consolidation jurisprudentielle des valeurs du constitutionnalisme (I), d’autre part leur diffusion dialogique auprès des autres acteurs de la protection des droits de l’homme en Europe — la Cour de justice, les juridictions nationales des États adhérents, les États adhérents, la société civile et les justiciables — (II).

I – LA CONSOLIDATION DES VALEURS DU CONSTITUTIONNALISME

Les frontières entre l’illibéralisme et l’autoritarisme sont poreuses. Les régimes qui en sont issus utilisent l’appareil judiciaire pour priver de liberté tous les opposants. La Russie, avant son exclusion du Conseil de l’Europe et de la Convention, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, la Turquie font partie des États qui ont été mis en cause devant la CEDH pour une utilisation arbitraire du pouvoir contre les opposants.

La Cour a déployé une jurisprudence pour limiter la confusion des pouvoirs (A°), pour lutter contre l’arbitraire du pouvoir étatique (B°).

A) La limitation de la confusion des pouvoirs.

Les régimes illibéraux et autoritaires favorisent la neutralisation de la séparation des pouvoirs. Pour combattre cette tendance la Cour a développé la protection de la séparation des pouvoirs (1°). Elle encadre aussi la nomination des juges par les autorités politiques (2°).

1) La protection de la séparation des pouvoirs

Une politique jurisprudentielle tournée vers cette protection est à maintenir et à développer. Elle comporte deux volets.

Le premier volet concerne la protection du pouvoir juridictionnel contre l’ingérence du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.

La Cour encadre strictement l’ingérence du pouvoir législatif dans le déroulement du procès devant la justice. En effet, selon une formule rituelle « si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige ». Au nom du principe de prééminence du droit, le législateur ne saurait interrompre le cours de la justice. De la même manière, le pouvoir exécutif ne saurait perturber le fonctionnement de la justice.

Le second volet restreint l’emprise du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif et cantonne immixtion du pouvoir juridictionnel dans le fonctionnement du pouvoir législatif. Il s’agit des incompatibilités entre la fonction de parlementaire et celle de ministre ou de magistrat de la protection des parlementaires de poursuites abusives devant les juridictions à travers sa jurisprudence sur les immunités. Par exemple la levée imprévisible de l’immunité parlementaire par une révision de la Constitution constitue une ingérence dans la liberté d’expression d’un député, surtout lorsqu’il s’agit d’une révision ad hoc et ad hominem.

2) L’encadrement de la nomination des juges par les autorités politiques

Le pouvoir discrétionnaire des pouvoirs politiques en matière de nomination des juges est encadré par les principes de prééminence du droit et de séparation des pouvoirs.

La notion de « tribunal établi par la loi » implique de garantir aux justiciables une juridiction réunissant les exigences d’indépendance et d’impartialité ; c’est la condition de la préservation de la confiance du justiciable dans le pouvoir juridictionnel. Un processus rigoureux de nomination des juges est exigé en tenant compte des compétences professionnelles et de l’intégrité morale. Ce processus est soumis à un contrôle supranational exercé tant par la Cour que par la Cour de justice de l’Union européenne, à l’instar de ce qui a été fait à l’égard du système judiciaire en Pologne et ailleurs. L’exercice du pouvoir politique de nomination des juges dévolu est entouré de garanties d’objectivisation de la procédure. L’interférence des pouvoirs législatif et exécutif dans la procédure de nomination des juges et leur mainmise sur celle-ci constitue une violation de l’article 6§1 de la Convention. La procédure peut intégrer l’intervention d’organes indépendants des trois pouvoirs susceptibles d’apporter des éclairages aux pouvoirs de nomination et de révocation Plus largement, la CEDH protège les juges contre toutes mesures directes ou indirectes prises par les pouvoirs exécutif et législatif qui visent à entamer leur indépendance et leur impartialité : privation de recours juridictionnel, poursuite disciplinaire injustifiée, intimidation, etc.

L’illibéralisme et l’autoritarisme peuvent conduire à l’abus de pouvoir et au détournement de pouvoir en muselant les opposants politiques. La Cour combat cette tendance.

B) Le combat contre l’arbitraire du pouvoir étatique

Ce combat concerne l’abus de droit et le détournement de pouvoir (1°), également la privation d’élections libres à certains citoyens des États adhérents (2°).

1) La lutte contre l’abus de droit et le détournement de pouvoir.

Afin d’endiguer ces deux fléaux, les articles 17 et 18 de la Convention sont les instruments disponibles. L’article 17 interdit l’abus de droit et notamment l’utilisation de la Convention pour abattre les valeurs qu’elle porte. Il sert à ôter la protection de la Convention à  ceux qui prônent une idéologie totalitaire, de haine et de discrimination ou négationniste de la protection de la Convention.

L’article 18 concernant la limitation des restrictions des droits permet de lutter contre le détournement de pouvoir. La Cour l’applique en traquant le « but caché » du pouvoir politique pour justifier des actions et des mesures qu’il a prises. La présomption de bonne foi du pouvoir politique peut être renversée en cas de prédominance d’un « agenda caché » ou d’un « but inavoué » révélés par le contexte au milieu d’une pluralité de buts. La Cour a pu ainsi rendre des arrêts favorables à des opposants politiques comme Anatolyevich Navalnyy en Russie et divers opposants en Azerbaïdjan, ou en Turquie, dans ce dernier cas la Cour adresse une injonction au titre de l’article 46 de la Convention pour mettre fin à une détention illégale. L’effectivité de ces arrêts laisse à désirer, mais le maintien et la réaffirmation des principes qu’ils posent sont indispensables.

2) La protection du droit à des élections libres.

Ce droit garanti par l’article 3 du Protocole n°1 à la Convention ne concerne pas les élections du chef de l’État ou d’autres types de consultation populaires comme le référendum. Il concerne exclusivement le corps législatif au sens de la Convention à savoir les élections parlementaires que ce soit au niveau supranational au niveau étatique ou au niveau infraétatique.

Dans ce cadre, la CEDH garantit le respect du droit de participer à des élections parlementaires de certains groupes de personnes notamment les minorités nationales. Ainsi, le refus d’inscription de Chypriotes turcs de participer aux élections législatives à Chypre viole l’article 3 du Protocole 1^er et l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 du Protocole 1^er. De même, la CEDH a estimé qu’on doit garantir une représentation équitable des minorités nationales dans les élections au Parlement national à travers un mode de scrutin adéquat ; la Hongrie a violé l’article 3 du Protocole 1^er combiné avec l’article 14 de la Convention du fait d’un mode de scrutin qui imposait de voter pour une liste spécifique et fermée de candidats. L’extension du champ d’application du droit à des élections libres à toutes les élections est strictement réservée à la lutte contre les ingérences étrangères et rigoureusement conditionnée par l’existence d’une menace manifeste et d’une ingérence d’un Etat hostile. 

Les valeurs ainsi réaffirmées du constitutionnalisme peuvent être diffusées par le dialogue, de façon formelle ou de façon informelle.

II – LA DIFFUSION DIALOGIQUE DES VALEURS DU CONSTITUTIONNALISME

Dans le système supranational de protection institué par la Convention européenne des droits de l’homme, la prévention de la diffusion de l’idéologie libérale peut se faire surtout par le dialogue. Ce dialogue peut se dérouler par le biais de certains instruments (A°) ; il doit contenir quelques idées simples (B°). 

A) Les instruments du dialogue

Il existe deux types d’instruments : les instruments institutionnels (1°) et les instruments informels (2°).

1) Les instruments institutionnels

La garantie collective des droits et libertés qui figurent dans la Convention et ses protocoles est dotée d’un certain nombre d’instruments de dialogue avec les juridictions nationales et les juridictions de protection des droits de l’homme. L’on dispose du Réseau des cours supérieures et de la demande d’avis consultatif du Protocole n°16.

Dans le premier cas, le dialogue prend la forme d’échanges d’informations concrètes et pertinentes sur la jurisprudence de la Cour et sur les questions complexes. Il est organisé depuis 2015 dans le Réseau des cours supérieurs qui rassemble l10 juridictions des 46 États adhérents. La Cour de justice de l’Union européenne, la Cour Interaméricaine des droits de l’homme et la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples sont observateurs dans ce Réseau. Les sessions du Réseau permettent de débattre de sujets complexes. L’illibéralisme en est un exemple.

Dans le second cas, le dialogue se fait dans le cadre d’une procédure juridictionnelle : celle de la demande d’avis consultatif du Protocole n°16 du 2 octobre 2013. Cette procédure permet aux plus hautes juridictions des Hautes Parties contractantes d’adresser à la Cour une demande d’avis consultatif portant sur l’interprétation et l’application de la Convention dans le cadre d’une affaire pendante devant une plus haute juridiction d’un État adhérent ayant ratifié le Protocole n°16[5].

La Cour limite son office à répondre aux questions qui lui sont posées par la juridiction de renvoi en laissant le soin à celle-ci de résoudre le litige qui est pendant devant elle. Au 15 mai 2026, la Cour a accepté 11 demandes d’avis consultatif du Protocole 16 et en a rejeté quatre. La CEDH rejette les demandes qui soit « ne portent pas sur une question pour laquelle la juridiction demanderesse aurait besoin d’une orientation donnée par la Cour au moyen d’un avis consultatif de manière à lui permettre de garantir le respect des droits de la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance » soit portent sur une question faisant « l’objet d’une jurisprudence bien établie de la Cour ».

L’usage de la demande d’avis consultatif du Protocole n°16 par les acteurs concernés demeure modeste. Un recours plus fréquent à cette procédure permettrait de mieux asseoir la prééminence du droit et le rôle régulateur des juges.

2) Les instruments informels

Dans la mesure où les États adhérents à la Convention sont les uniques défendeurs devant la Cour, elle a tout intérêt à maintenir un dialogue informel avec eux sans pour autant compromettre son impartialité et son indépendance. Les traditionnelles visites des représentants des gouvernements nationaux à la Cour (Chefs d’État ou Chefs de gouvernement ; Ministres de la Justice) constituent des moments d’échanges qui permettent d’expliquer le rôle important de la Cour pour maintenir les valeurs partagées entre les États membres du Conseil de l’Europe à travers la Convention. Dans l’autre sens, les visites du Président de la Cour dans les États adhérents à la Convention visent le même objectif.

L’actuel président de la Cour, Mattias Guyomar, a mis en avant trois mots clés : efficacité, visibilité, responsabilité. Au-delà de la dimension judiciaire de ces mots, la Cour a mis en place des opérations de transparence de ses fonctions et de ses activités. Elles sont déclinées sur son site internet sous différentes formes. Elles sont aussi diffusées sur les réseaux sociaux. Enfin, elles sont mises en œuvre à travers des contacts directs des membres de la Cour avec le monde de l’éducation, de l’enseignement et de la recherche (visite de Lycées, participation à des conférences et des colloques). Ces actions peuvent servir à mieux faire comprendre le rôle et les fonctions de la Cour auprès d’un large public. Elles permettent d’entretenir un dialogue qui contient les valeurs du constitutionnalisme et de la Convention.

B) Le contenu du dialogue

Quel que soit le lieu et quels que soient les acteurs du dialogue, celui-ci constitue un outil précieux pour entretenir l’idée d’une responsabilité partagée pour garantir collectivement les valeurs de la Convention (1°). Il permet aussi d’assurer la cohérence et l’harmonie de la protection de ces valeurs (2°).

1) L’idée de la responsabilité partagée en matière de garantie collective des valeurs de la Convention et du constitutionnalisme

Cette idée de la responsabilité partagée est issue de la conférence de haut niveau sur l’avenir de la Cour qui eût lieu à Interlaken en février 2010. Initialement, elle avait pour objet de porter les mesures destinées à sortir de la Cour de l’asphyxie de son prétoire. Dans le contexte de développement de l’illibéralisme au sein du Conseil de l’Europe, cette idée pourrait être élargie vers le partage avec les juridictions nationales de la mise en œuvre des principes et des valeurs qui fondent la Convention. La garantie collective des droits et libertés proclamés par la Convention ne se réduit pas aux requêtes déposées devant la Cour. Elle intègre la procédure devant les juridictions nationales et les fonctions de celle-ci. La conception commune et du commun respect des droits de l’homme, le patrimoine commun d’idéal et de traditions politiques, le respect de la liberté et de la prééminence du droit sont des éléments fondamentaux de cette garantie collective partagée par les juridictions nationales et la Cour. Ils devraient animer le contrôle de conventionalité exercé par les juridictions nationales dans leur ordre juridique interne. Il en est de même concernant le contrôle de conventionnalité mis en œuvre par la Cour. Avec ou sans adhésion de l’Union européenne à la Convention, ces principes et ces valeurs devraient aussi être au cœur des actions partagées de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne. Ils constituent le socle de la cohérence et de l’harmonie de la garantie collective des valeurs de la Convention et du constitutionnalisme.

2) L’idée de la cohérence et de l’harmonie de la garantie collective des valeurs de la Convention et du constitutionnalisme

Cette idée exprime la loyauté États adhérents à la Convention et des juridictions nationales à l’égard de la Convention. Cette loyauté devrait être sans ambiguïté. À partir de la ratification de la Convention, les États adhérents et les juridictions nationales ne devraient plus défendre ni propager des principes et des idées en contradiction avec les valeurs de la Convention et du constitutionnalisme. L’expérience de la Russie au sein du Conseil de l’Europe et de la Convention démontre l’importance de la cohérence et de l’harmonie de la garantie collective instituées par la Convention. Lorsqu’un État et sa Cour constitutionnelle rejettent l’autorité de la Cour, le maintien de l’État concerné dans la Convention est source de perturbations et de troubles. Une telle situation porte atteinte à la crédibilité du système européen de protection. Les idées illibérales sont incompatibles avec les valeurs de la Convention et du constitutionnalisme. L’on comprend l’argument classique selon lequel il vaut mieux maintenir un État qui défend de telles idées dans la Convention, car cela permet de le surveiller et de le soumettre au contrôle de la Cour. Mais si la situation perdure et si l’autorité des arrêts est bafouée, un tel État ne devrait plus avoir sa place dans l’ordre public européen.

La déclaration de Chisinau pose un défi plus grand à la Cour dans la mesure où elle entretient l’ambiguïté et la confusion concernant la loyauté des États adhérents au système de protection institué par la Convention. Les pressions politiques qu’elle exerce sur la Cour sont animées par des intentions contraires à la raison d’être de la Convention.

Pour y faire face la Cour pourrait s’appuyer sur le soutien des juridictions nationales, de la Cour de justice de l’Union européenne, de la société civile, des justiciables et de leurs conseils. En clair sur les forces vives des États membres du Conseil de l’Europe qui sont attachés au pluralisme, à la liberté et à la défense des droits de l’homme. Certes, la Cour ne peut couper à la racine les origines de l’illibéralisme, mais elle peut participer à leur prévention en prônant et en garantissant les idées du libéralisme politique et du constitutionnalisme seules compatibles avec les valeurs de la Convention.

[1] Albanie, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Finlande, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Lettonie, Lituanie, Malte, Montenegro, Norvège, Pays-Bas, Pologne, République Tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Saint-Marin, Serbie, Slovaquie, Suède, Ukraine.

[2] https://rm.coe.int/pdf/09125948802bc2cd

[3] H. Tigroudja, « Stop Blaming the Migrants : The Chisinau process as the Symptom of a Global Pushback against Otherness », https://echrblog.com/stop-blaming-the-migrants-the-chisinau-process-as-the-symptom-of-a-global-pushback-against-otherness/

[4] Voir le discours du président Mattias Guyomar à Chisinau : https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/speech-20260515-guyomar-ministerial-session-committee-ministers-chisinau-eng

[5] Au 15 mai 2026, on compte 26 ratifications, 3 signatures non suivies d’une ratification.

Joël Andriantsimbazovina

JA

Quelques observations sur l’arrêt CJUE [AP], 21 avril 2026, Commission c. Hongrie, aff. C-769/22

L’arrêt rendu le 21 avril dernier dans l’affaire Commission c. Hongrie ne peut se comprendre qu’à la lumière du contexte politique et juridique dans lequel il s’inscrit. Depuis l’accession au pouvoir de Viktor Orbán, à la suite des élections législatives de 2010, la Hongrie a engagé une transformation profonde de son ordre constitutionnel, marquée par une érosion progressive – mais systématique – des garanties de l’État de droit : affaiblissement de l’indépendance et de l’impartialité judiciaires, mise sous pression des médias, restrictions pesant sur les universités et rétrécissement plus général de l’espace des droits et libertés.

Ce mouvement a conduit le Parlement européen, entre autres^[1], à qualifier la Hongrie de régime « autocratique ». La formule est sévère, mais elle révèle surtout l’embarras durable des institutions de l’Union européenne face à des atteintes qui ne prennent pas la forme d’une rupture brutale, mais celle d’une dégradation graduelle, juridiquement habillée et politiquement assumée. Face à cette « dérive illibérale », les instruments de réaction de l’Union ont longtemps paru en décalage avec la gravité des évolutions constatées. La procédure de l’article 7 TUE s’est révélée difficile à conduire jusqu’à son terme. Quant au mécanisme de conditionnalité budgétaire, il a certes renforcé l’arsenal européen, mais il demeure un instrument ciblé, lié à la protection du budget de l’Union, et non une réponse générale à toute atteinte portée aux valeurs communes.

C’est dans cet intervalle que s’inscrit l’affaire commentée. Le recours introduit par la Commission sur le fondement de l’article 258 TFUE vise la loi hongroise n° LXXIX de 2021, officiellement adoptée au nom de la protection des mineurs, mais interdisant ou restreignant l’accès à des contenus représentant ou promouvant les identités de genre ne correspondant pas au sexe à la naissance, le changement de sexe ou l’homosexualité. La Commission y voyait une violation du droit de l’Union : violation de l’article 56 TFUE relatif à la libre prestation des services, atteinte à plusieurs dispositions de la Charte ainsi qu’à divers instruments de droit dérivé, notamment les directives relatives au commerce électronique, aux services, aux médias audiovisuels et le RGPD.

Mais l’affaire ne se réduisait pas à l’addition de ces griefs. Sa singularité tenait à l’unité politique de la législation contestée : il ne s’agissait pas seulement de restrictions sectorielles, mais d’une politique de stigmatisation et d’invisibilisation des personnes LGBTQI+, présentées comme nuisibles à l’épanouissement des mineurs et associées, même indirectement, à la délinquance pédophile. À travers ce contentieux, la Cour était donc confrontée à une question plus générale : jusqu’où peut-elle aller pour protéger les valeurs communes de l’Union ? Peut-elle constater, dans le cadre du recours en manquement, une violation autonome de l’article 2 TUE ? Ou une telle solution revient-elle à étendre le champ d’intervention juridictionnelle de l’Union au-delà des compétences que les traités lui attribuent ?

Tel est l’enjeu central de l’arrêt. Il ne porte pas seulement sur la protection des personnes LGBTQI en Hongrie, aussi essentielle soit-elle. Il porte également sur la compétence de la Cour pour dire [juris dictio] les valeurs, sur la possibilité de mobiliser l’article 2 TUE comme norme de contrôle et motif de condamnation à un manquement, sur les rapports entre l’article 2 TUE et l’article 7 TUE, et sur le risque d’une dilatation du champ d’application du droit de l’Union. La solution retenue est forte, mais elle n’est pas sortie de nulle part. Elle constitue le point d’aboutissement d’un mouvement jurisprudentiel engagé 2019 – et, surtout, depuis les arrêts du 16 février 2022[2] relatifs au règlement conditionnalité – prolongé par plusieurs arrêts ultérieurs, puis porté ici à un degré nouveau de netteté. L’arrêt est donc original par son objet et par son audace.

1°) L’article 2 TUE en débat

Avant même l’arrêt, l’affaire avait suscité une attention doctrinale réelle[3], notamment à la suite des conclusions de l’avocate générale Tamara Ćapeta. Très vite, il est apparu que le litige excédait le seul contentieux d’une législation nationale controversée. Il posait une question plus importante : les valeurs de l’Union peuvent-elles devenir, en tant que telles, une base autonome pour le contrôle juridictionnel de la Cour de justice ?

Dans ses conclusions de juin 2025, l’avocate générale a procédé en plusieurs étapes. Elle a examiné d’abord les dispositions litigieuses au regard des libertés et instruments du marché intérieur, en relevant qu’elles méconnaissaient la liberté de fournir et de recevoir des services, telle qu’elle découle à la fois du droit primaire et du droit dérivé. Elle les a confrontées ensuite aux exigences de la Charte, en y voyant des ingérences dans plusieurs droits et principes fondamentaux qu’aucun objectif invoqué par la Hongrie ne permettrait de justifier.

Le raisonnement débouchait enfin sur cette question que l’on évoquait préalablement : quelle justiciabilité pour l’article 2 TUE ? La réponse proposée était sans ambiguïté. L’avocate générale invitait la Cour à reconnaître une justiciabilité augmentée des valeurs fondamentales de l’Union. L’attrait d’une telle solution est évident. Dans un contexte marqué par les limites des instruments politiques de réaction aux atteintes aux valeurs – même si l’Union s’est dotée, ces dernières années, de moyens plus effectifs, notamment financiers – et par la multiplication de stratégies illibérales procédant par accumulation de mesures sectorielles, l’invocation directe de l’article 2 TUE permet de saisir ce que les autres fondements ne révèlent qu’imparfaitement : non pas une juxtaposition de violations, mais la cohérence d’une politique générale de remise en cause des valeurs communes. C’est précisément ce que la Cour dira ensuite en évoquant des « violations manifestes et particulièrement graves d’une ou de plusieurs des valeurs communes aux États membres », incompatibles avec « l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun d’une société caractérisée par le pluralisme » [pt. 551].

Une telle solution n’est toutefois pas sans susciter des réserves. Une partie de la doctrine a souligné les risques d’une évolution qui confère au juge de l’Union la faculté de statuer directement sur les valeurs communes[4]. Certains États membres pourraient y voir une extension indue des compétences de l’Union, une juridictionnalisation excessive du politique, voire l’imposition d’un certain modèle de société. La difficulté la plus sensible tient cependant au risque de dilatation du champ d’application du droit de l’Union. Si l’article 2 TUE pouvait être mobilisé de manière autonome dès qu’une atteinte aux valeurs fondamentales est alléguée, la frontière entre ce qui relève du droit de l’Union et ce qui demeure, en principe, dans la sphère propre des États membres deviendrait plus incertaine. Le risque ne tient donc pas seulement à l’intensité du contrôle exercé par la Cour, mais à la possible transformation de l’article 2 TUE en vecteur d’« européanisation » de certaines thématiques. 

À cette difficulté s’ajoute la généralité même des valeurs communes énoncées à l’article 2 TUE. Plus une norme est ouverte, plus son maniement appelle des critères précis. À défaut, le risque serait de transformer cet article en terrain de confrontation permanente, là où il devait constituer le socle de l’appartenance à l’Union, ou, mieux encore, la pierre angulaire d’un engagement commun.

C’est toute l’ambivalence de la voie esquissée : elle répond certes à une nécessité – celle de ne pas laisser sans réponse des atteintes systémiques aux valeurs fondamentales –, mais au prix, peut-être, d’un déplacement du droit et du contentieux de l’Union vers un constitutionnalisme plus franchement « axiologique »[5]. Ce qui changerait alors ne tiendrait pas seulement à l’intensité du contrôle exercé par la Cour, mais au langage même dans lequel ce contrôle se déploie, à son objet et à ses effets. Les valeurs ne serviraient plus seulement d’arrière-plan interprétatif ou de marqueur identitaire : elles deviendraient plutôt des normes d’intervention – voire d’« immixtion » –, permettant à la Cour d’apprécier directement la compatibilité d’une politique nationale avec les exigences de l’article 2 TUE. Les valeurs pourraient ainsi devenir les éléments centraux d’une nouvelle grammaire de gouvernance européenne : une grammaire qui qualifie, totalise, hiérarchise et trace la frontière entre diversité admissible et rupture du commun. C’est précisément ce déplacement qui, tout en donnant à l’Union les moyens de répondre aux stratégies illibérales, pourrait redéfinir les équilibres fédéraux originels de l’ordre juridique européen et nourrir le sentiment d’un « néo-impérialisme axiologique »[6].

2°) La justiciabilité de l’article 2 TUE

Néanmoins, dans l’arrêt commenté, qui a fait l’objet d’observations en soutien de la Commission de la part de seize États membres, la Cour franchit un cap décisif. Elle juge que la loi hongroise « porte atteinte, de manière manifeste et particulièrement grave, aux droits des personnes non cisgenres, en ce compris les personnes transgenres, ou non hétérosexuelles, ainsi qu’aux valeurs de respect de la dignité humaine, d’égalité et de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités au sens de l’article 2 TUE », de sorte qu’elle est « contraire à l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun dans une société caractérisée par le pluralisme » [pt. 556].

Avant de parvenir à cette conclusion, la Cour de justice a constaté successivement une violation de la libre prestation de services, puis plusieurs atteintes aux dispositions de la Charte : non-discrimination [art. 21], vie privée et familiale [art. 7], liberté d’expression [art. 11] et dignité humaine [art. 1er]. Ce qui est intéressant, c’est qu’au fil de son raisonnement la Cour met en cohérence plusieurs inflexions récemment introduites dans sa jurisprudence. En effet, les arrêts Mousse, Cupriak-Trojan, Mirin, Deldits et Commission c. Malte apparaissent comme autant de jalons qui motivent la solution. L’arrêt commenté n’est donc pas constitutif d’une totale rupture ; il est, à plus d’un titre, une réorchestration de jurisprudences récentes, mobilisées cumulativement pour rendre possible une condamnation d’une particulière intensité.

Par exemple, en matière de non-discrimination, la Cour confirme ainsi le caractère de « principe général » du principe de non-discrimination fondée sur l’orientation sexuelle [pts. 131 et 305] dégagé dans l’arrêt Cupriak-Trojan. En outre, dans sa relecture de l’article 7 de la Charte, elle reprend et approfondit les acquis de l’arrêt Mirin. Elle affirme que cette disposition impose aux États membres – faisant sienne l’idiome de la Cour européenne – non seulement des obligations négatives, mais aussi des obligations positives impliquant la mise en place de dispositifs effectifs garantissant le respect du droit à l’identité sexuelle [pt. 436]. Elle ajoute que, compte tenu de « l’importance particulière » de ce droit, les États ne disposent que d’une marge d’appréciation « restreinte ». La formule est décisive : elle limite plus explicitement la latitude nationale dans un domaine regardé comme relevant, par principe, de la souveraineté des États. À cette inflexion juridique s’ajoute un déplacement terminologique notable. En recourant à l’expression « personnes non cisgenres », la Cour tend à s’éloigner d’un langage juridique parfois réducteur, voire mutilant[7], pour adopter une terminologie plus inclusive, plus attentive aux réalités vécues par les personnes concernées.

La sévérité des termes employés confirme, néanmoins, l’inflexion opérée dans cet arrêt [pts. 443-446]. La législation hongroise est jugée offensante et stigmatisante à l’égard des personnes LGBTQI+, en ce qu’elle les présente comme nuisibles à l’épanouissement physique, mental et moral des mineurs sur la base de leur identité sexuelle ou de leur orientation sexuelle. En les associant, même indirectement, à la délinquance pédophile, elle est, déclare la Cour, « de nature à susciter le développement de comportements haineux » [pts. 446 et 488] et à « établir, maintenir ou renforcer leur “invisibilité” sociale » [pts. 489 et 555]. La Cour ne censure donc pas seulement une restriction d’accès à certains contenus : elle identifie un dispositif normatif qui, sous couvert d’un objectif légitime de protection des mineurs, poursuit en réalité un but illégitime — ce qui n’est pas sans évoquer, à certains égards, la logique du détournement de pouvoir —, en stigmatisant certaines existences, en les rendant suspectes et en organisant leur mise à l’écart de l’espace social commun. C’est justement cette gravité – parce qu’elle excède chaque violation prise isolément [pts. 545-556] – qui permet à la Cour de franchir une étape supplémentaire et de constater, au-delà de toutes ces atteintes sectorielles, une violation des valeurs fondamentale de l’Union. Or, force est d’observer par la notion d’« obligations juridiquement contraignantes de caractère transversal dans l’Union » [pt. 546] que la Cour semble aller, à certains égards, bien au-delà de la proposition de la Commission – l’approche en cascade – et des conclusions de l’avocate générale. 

L’apport le plus visible de l’arrêt tient, au fond, à la reconnaissance de l’invocabilité autonome – et indépendante – de l’article 2 TUE dans le cadre du recours en manquement. La Cour de justice ne se contente pas de mobiliser les valeurs comme horizon interprétatif ou renfort argumentatif : elle affirme qu’elles peuvent fonder, en elles-mêmes, un constat distinct de manquement[8]. Cette question n’était pas entièrement nouvelle. Les arrêts relatifs au règlement conditionnalité du 16 février 2022 avaient déjà affirmé que les valeurs de l’article 2 TUE « définissent l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun ». L’arrêt Commission c. Pologne de juin 2023 puis l’arrêt Commission c. Malte d’avril 2025 avaient d’ailleurs étayé ce mouvement. L’arrêt commenté ne dégage donc pas de manière totalement inédite – comme une lecture trop rapide pourrait le laisser imaginer – l’identité de l’Union ni la normativité des valeurs ; il en tire seulement des conséquences contentieuses plus directes.

La Cour (ré)affirme, effectivement, que l’article 2 TUE « ne constitue pas une simple énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique », mais contient des valeurs relevant de l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun, concrétisées dans des principes et dispositions comportant des obligations juridiquement contraignantes plus précises pour les États membres [pt. 525]. Elle rattache cette lecture à une obligation de maintien et de promotion des valeurs communes, déjà dégagée dans les arrêts Repubblika de 2021 et Hongrie c. Parlement et Conseil, ainsi qu’au principe de non-régression [pts. 522-525].

La construction du raisonnement mérite toutefois un peu d’attention. Pour établir que l’article 2 TUE peut fonder un constat de manquement, la Cour procède en deux temps : elle affirme d’abord le caractère juridiquement contraignant de cette disposition [pts. 520-536], avant d’en examiner l’invocabilité proprement dite [pts. 537-543]. Elle adopte, sur ce point, une approche comparable à celle proposée par l’avocate générale dans les conclusions [v. not. concl., pts. 199-224]. Mais c’est précisément dans cette articulation que se loge la principale difficulté. La Cour paraît déduire l’invocabilité de l’article 2 TUE de sa normativité : parce que cette disposition est juridiquement contraignante, elle relèverait de la compétence de la Cour au titre de l’article 19 TUE. Or, la question n’était pas seulement de savoir si l’article 2 TUE oblige[9], mais de déterminer si cette obligation peut être invoquée, en tant que telle, dans le cadre d’un recours en manquement, en dehors – indépendamment donc – des mécanismes spécialement prévus par les traités pour assurer la protection des valeurs, au premier rang desquels figure l’article 7 TUE. En d’autres mots, la Cour tend à confondre conceptuellement normativité et justiciabilité, alors que la force obligatoire d’une disposition ne dit pas encore – à elle seule du moins – les conditions de son invocabilité devant une juridiction.

La démonstration qu’elle déploie pour corroborer cela n’est pas dépourvue d’arguments, mais elle demeure, à certains égards, discutable. La Cour accorde une place relativement limitée au libellé même de l’article 2 TUE, dont la formulation, vague et ouverte[10], est assez peu éclairante quant à sa normativité et son invocabilité[11]. Elle privilégie plutôt une approche contextuelle. Elle relève ainsi que « l’insertion de cet article 2 dans le corps même du traité UE, sous le titre I “Dispositions communes”, tend à étayer le constat tenant au caractère contraignant de cette disposition » confirme son caractère contraignant [pt. 532]. L’argument n’est pas sans intérêt, mais il demeure, semble-t-il, d’une portée probatoire limitée. L’article 3 TUE appartient lui aussi au corps du traité, sans que la Cour ait admis son invocabilité directe. L’arrêt Alsthom Atlantique SA rappelle ainsi que les objectifs généraux du traité, fussent-ils placés au seuil de celui-ci, ne créent pas nécessairement d’obligations juridiques invocables devant le juge [pt. 9 de cet arrêt]. L’emplacement d’une disposition dans l’économie du traité ne suffit donc pas, à lui seul, à franchir le seuil de la justiciabilité.

La Cour mobilise ensuite l’article 49 TUE, qui fait du respect des valeurs une condition d’adhésion, ainsi que plusieurs dispositions renvoyant à ces valeurs, notamment l’article 7 TUE [pt. 533]. Là encore, le raisonnement appelle discussion. Que les valeurs de l’article 2 TUE soient juridiquement opérantes dans des cadres procéduraux spécifiques – adhésion ou sanction – ne signifie pas nécessairement qu’elles puissent être mobilisées en dehors de ces cadres par la voie du recours en manquement. Affirmer le contraire revient à opérer un saut interprétatif – voire une extension de compétence et d’intervention sujette à débat – : déduire de mécanismes de mise en œuvre strictement encadrés une compétence plus générale de la Cour pour assurer, par la voie contentieuse, le respect des valeurs de l’Union. Une telle interprétation n’est pas anodine ; elle s’inscrit dans une certaine conception de l’intégration et participe, plus largement encore, d’une véritable politique jurisprudentielle.

Le recours aux éléments historiques soulève quelques difficultés également. La Cour rappelle, au point 535 de l’arrêt, que l’article 2 TUE, dans sa version antérieure au traité de Lisbonne, se référait à des « principes » et non encore à des « valeurs ». Elle en déduit que cette évolution terminologique suppose désormais « un contenu juridique de base clair et non controversé, de sorte que les États membres puissent discerner les obligations sanctionnables qui en découlent ». L’argument peut toutefois être retourné selon la perspective adoptée. Si le passage des « principes » aux « valeurs » marque bien une évolution terminologique, rien ne permet d’affirmer qu’il emporte, par lui-même, un renforcement de la contrainte juridique. Il pourrait tout aussi bien signaler une ouverture sémantique tout aussi grande[12]. Les « valeurs » ne sont pas, par principe, plus normatives ni plus déterminées que les « principes » ; elles appellent souvent, au contraire, une opération de « concrétisation »[13] avant de pouvoir fonder une mise en œuvre juridictionnelle autonome.

Plus problématique encore est le recours aux travaux préparatoires de la Convention sur l’avenir de l’Europe. La difficulté ne tient pas tant au caractère nécessairement sélectif de toute interprétation – toute interprétation suppose un choix parmi les matériaux juridiques disponibles comme le soulignait D. Kennedy[14] – qu’à la nature des sources mobilisées. Les notes explicatives invoquées ne disposent d’aucune valeur normative, car elles n’ont pas été adoptées dans un cadre juridiquement contraignant et ne concernent pas directement le traité de Lisbonne, mais le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Leur utilisation pour éclairer la portée actuelle de l’article 2 TUE appelle donc la prudence. Celle-ci s’impose d’autant plus que ces notes rattachaient explicitement la sanction des obligations découlant des valeurs de l’Union à la procédure de l’article 7 TUE, en soulignant la nécessité d’un cadre particulier pour identifier et sanctionner de tels manquements. Restituées dans leur contexte, elles tendent plutôt à confirmer que l’article 7 TUE constituait l’instrument privilégié – peut-être exclusif – de mise en œuvre de l’article 2 TUE à l’égard des États membres. En en tirant un argument en faveur de l’invocabilité autonome de cette disposition, la Cour opère donc un déplacement interprétatif audacieux, dont la pertinence historique, systémique[15] et peut-être surtout l’opportunité pourront être discutées. 

Ces réserves n’enlèvent toutefois rien à la portée de l’arrêt. L’article 2 TUE cesse d’être seulement un énoncé liminaire à forte densité symbolique : il devient une norme de référence susceptible de produire des effets contentieux propres dans le cadre du recours en manquement. C’est en ce sens qu’il peut être désormais regardé comme une « clef de voûte constitutionnelle » de l’Union : non parce qu’il absorberait l’ensemble du droit de l’Union, mais parce qu’il exprime le socle minimal, l’identité commune et les limites au-delà desquelles le pluralisme cesse d’être une variation admissible pour devenir une rupture du commun. La Cour ne reprend pas, toutefois, le critère proposé par l’avocate générale, qui consistait à faire de la « négation » des droits et libertés fondamentaux le seuil de déclenchement d’un constat de violation de l’article 2 TUE. Elle lui préfère celui d’une violation « manifeste et particulièrement grave » d’une ou de plusieurs valeurs communes [pt. 556]. Ce seuil apparaît élevé — et, en ce sens, respectueux du champ d’application des autres dispositions qui concrétisent les valeurs communes de l’Union —, mais sa formulation demeure indécise. Certes, il préserve une marge de manœuvre aux États membres : toute divergence nationale dans la concrétisation des valeurs ne devient pas, par elle-même, un manquement. Mais la Cour ne fournit pas encore de critères suffisamment précis pour apprécier la gravité ou le caractère manifeste d’une violation. Il n’en reste pas moins qu’à travers cette formule, et plus largement l’ensemble de son raisonnement, la Cour de justice trace une véritable limite constitutionnelle : au-delà d’un certain seuil, l’État membre ne méconnaît pas seulement le droit de l’Union ; il met en cause l’essence même de l’appartenance à l’Union.

L’incertitude tient également à l’emploi, inédit en matière de valeurs de l’Union, de l’expression « obligations juridiquement contraignantes à caractère transversal » [pt. 546]. Celle-ci suggère que les obligations découlant de l’article 2 TUE ne seraient pas circonscrites de la même manière que celles issues d’autres instruments du droit de l’Union. À la différence, notamment, des droits garantis par la Charte, dont l’application demeure encadrée par son article 51 [pt. 550], les obligations tirées de l’article 2 TUE pourraient prétendre à une portée plus générale. C’est ce qui peut nourrir une inquiétude : la justiciabilité de l’article 2 TUE pourrait conduire à étendre les obligations opposables aux États membres au-delà du champ d’application du droit de l’Union.

3°) Sur les « identités » (de l’Union et des États membres)

Le deuxième apport de l’arrêt tient à la redéfinition – ou, plus exactement encore, à la « conditionnalisation » – de la clause d’identité nationale de l’article 4 § 2 TUE. Aux points 559 à 564, la Cour de justice affirme que les obligations découlant de l’article 2 TUE ne sauraient varier d’un État membre à l’autre [pt. 559] et que l’article 4 § 2 TUE ne protège qu’une conception de l’identité nationale conforme aux valeurs consacrées par l’article 2 [pt. 562]. La solution prolonge les arrêts de 2022 relatifs à la conditionnalité[16], ainsi que le récent arrêt Commission c. Pologne[17], mais elle en explicite plus nettement les implications.

L’identité nationale n’apparaît plus — et si le mouvement n’est pas nouveau, l’arrêt commenté semble en marquer le point d’orgue — comme une limite externe susceptible de faire obstacle aux exigences du droit de l’Union. Elle devient, pour ainsi dire, une notion dérivée : elle n’est protégée qu’à la condition de demeurer compatible avec les valeurs communes [pt. 562]. Certes, la Cour rappelle que les articles 2 et 4 § 2 TUE sont de même rang [pt. 561]. Mais son raisonnement laisse apparaître une forme de hiérarchie matérielle : l’article 2 joue le rôle de norme constitutive, tandis que l’article 4 § 2 TUE tend à devenir une clause de sauvegarde subsidiaire. Ce faisant, la Cour s’éloigne de l’idée, longtemps défendue en doctrine, d’une influence réciproque entre ces deux dispositions. Pour le dire autrement, l’article 4 § 2 TUE devient « fonction » de l’article 2 TUE, dont l’interprétation autorisée se situe, en dernier ressort, à Luxembourg. La Cour de justice se voit ainsi reconnaître le fameux « dernier mot », avec tout ce qu’un tel déplacement implique, tant sur le plan politique que du point de vue de l’équilibre fragile construit au fil des grandes séquences jurisprudentielles relatives aux rapports entre ordres juridiques — de Costa et Simmenthal à Melloni, en passant par Solange, Honeywell, PSPP et, surtout, la saga Taricco. Somme toute, le pluralisme constitutionnel demeure, mais il ne saurait justifier un relativisme axiologique – et donc, comme l’écrivait dans La société ouverte et ses ennemis K. Popper, par tolérer l’intolérable – : il n’existe pas, pour la Cour, de système de valeurs communes « à la carte » pour la bonne et simple raison que l’Union est une communauté de valeurs résolument militantes, et non de simples intérêts.

Ce déplacement est nécessaire, car il empêche que la clause de l’identité nationale soit mobilisée comme une clause d’immunité ou comme une soupape souverainiste[18]. Mais il est aussi délicat, car il réduit la fonction médiatrice de l’article 4 § 2 TUE. L’Union respecte finalement les singularités nationales aussi longtemps qu’elles s’inscrivent dans l’horizon commun des valeurs – donnant un certain crédit, nous semble-t-il, à l’idée que la Cour aurait adopté une doctrine dite « Solange inversée »[19]. En même temps, le respect de l’identité nationale n’a jamais signifié autorisation d’agir librement ; l’arrêt commenté en resserre toutefois encore les conditions. C’est ici que l’arrêt va plus loin que les arrêts sur la conditionnalité de 2022. Dans ces deux arrêts, la défense des valeurs passait principalement par un instrument financier, destiné à protéger le budget de l’Union contre les conséquences d’atteintes à l’État de droit. En 2026, les valeurs deviennent le fondement d’un contrôle plus direct du contenu même d’une législation nationale. On passe ainsi d’une logique de sanction financière à une logique d’appréciation plus substantielle. Néanmoins, une telle manière de concevoir les choses peur laisse songeur quant au principe d’attribution des compétences et à son respect.

Cette « substantialisation », pour ainsi le dire, des valeurs communes révèle toute son ambivalence. D’un côté, elle permet à l’Union de répondre avec la vigueur nécessaire à une législation stigmatisante. De l’autre, elle peut donner l’impression d’imposer un certain modèle de société aux États[20]. L’avocate générale évoquait, à cet égard, l’idée d’une « bonne société » [concl., pts. 157 et 177] ; l’expression a utilement disparu du raisonnement définitif de la Cour, tant elle pouvait nourrir le soupçon d’un impérialisme. Mais l’idée demeure quand même sous une forme plus sobre [pt. 554] : l’article 2 TUE ne se contente pas d’énoncer des valeurs abstraites ; il porte une conception de l’intégration européenne plus exigeante et plus immédiatement opposable aux États membres.

En somme, l’arrêt ne se contente pas d’encadrer l’invocation de l’identité nationale : il en redéfinit la place dans l’économie du droit de l’Union. Celle-ci n’est plus une limite externe, ni même une véritable « norme-contrepoint » ; elle devient une variable intégrée, conditionnée et subordonnée à une conception plus substantielle des valeurs communes. C’est la force de l’arrêt. C’en est aussi l’un des points de fragilité : à mesure que les valeurs deviennent pleinement opératoires, le pluralisme constitutionnel – cette manière d’être « unis dans la diversité » – se trouve plus étroitement encadré, puisqu’il ne peut plus se déployer que comme une variation possible et admissible d’un modèle commun déjà déterminé.

Le troisième apport de l’arrêt tient, enfin, à l’émergence de plus en plus explicite d’une identité propre de l’Union. La Cour affirme que les valeurs de l’article 2 TUE relèvent de « l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun » [pt. 525]. La formule s’inscrit dans une tendance déjà bien identifiée : les arrêts de 2022 sur la conditionnalité avaient affirmé que ces valeurs « définissent l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun »[21] ; l’arrêt Commission c. Pologne de 2023 l’avait confirmé[22] ; l’arrêt Commission c. Malte évoquait plus récemment encore l’« identité de l’Union en tant qu’ordre juridique propre »[23]. L’arrêt commenté ne crée donc pas le concept d’« identité de l’Union »^[24] ; il en accentue la portée en le mobilisant dans un contentieux qui ne porte plus seulement sur le budget ou sur les garanties institutionnelles de l’État de droit, mais sur le contenu même d’une législation nationale portant atteinte aux droits d’une minorité.

Cette évolution est toutefois significative. L’Union n’apparaît plus seulement comme un ordre juridique autonome, structuré par la primauté et l’effet direct ; elle se présente comme un ordre commun doté d’une identité « substantielle », susceptible d’être mobilisée par la Cour dans l’exercice de son contrôle. Mais cette affirmation n’est pas sans ambiguïté. À la valorisation, par certains États, de leur identité constitutionnelle nationale répond désormais la valorisation, par la Cour, de l’« identité propre de l’Union ». Cette symétrie est cependant trompeuse : l’Union, par l’intermédiaire de la Cour de justice, se réserve le pouvoir de définir le contenu de cette identité européenne et, par ricochet, les limites admissibles des identités constitutionnelles nationales. En effet, au nom de sa propre identité, l’Union en vient à déterminer les frontières de l’identité des États membres[25]. L’identité européenne devient, au fond, l’instrument par lequel la Cour justifie à la fois sa compétence pour définir les valeurs minimales de l’ordre commun et la restriction du recours à l’identité constitutionnelle nationale. Celle-ci demeure invocable, mais seulement sous condition : il n’y a « dialogue constitutionnel » que si et seulement si la ligne rouge des valeurs n’est pas franchie.

Une telle évolution rend, nous semble-t-il, plus tangible le risque d’une confrontation des « identités » : identité constitutionnelle nationale contre identité européenne, souveraineté contre valeurs, pluralisme contre homogénéité. La représentation est sans doute trop simple, mais elle exprime une tension réelle. L’émergence d’une identité juridique propre de l’Union peut accroître les conflits herméneutiques – ou, pour le dire ainsi, de confrontation des « miennetés » – si les juridictions adoptent des interprétations divergentes, voire concurrentes, de l’identité européenne et des identités constitutionnelles nationales.

Au bout du compte, l’arrêt Commission européenne c. Hongrie est un arrêt important qui ne clôt pas la crise des valeurs ; il en déplace plutôt le centre de gravité. La question n’est plus seulement de savoir si les valeurs communes peuvent être protégées par le droit, mais qui peut en fixer le contenu, la portée et les limites. La Cour de justice doit-elle être cette autorité et, plus encore, la seule et unique ? C’est là, désormais, l’une des questions les plus sensibles du constitutionnalisme européen contemporain.

[1] Pour un autre exemple : l’avis n° 621/2011 de la Commission de Venise sur les changements constitutionnels en Hongrie.

[2] CJUE [AP] 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil, C-156/21, et Pologne c. Parlement et Conseil, C-157/21.

[3] En France : T. Andreu, « Les dangers d’une justiciabilité illimitée des valeurs de l’Union européenne », Rev. UE 2025, p. 491. Encore : Y. Lorans, « La reconnaissance des normes de concrétisation des valeurs de l’Union par la CJUE : Vers une gouvernance des valeurs ? », C.D.E., n° 2, 2023-2025, pp. 55-89.

[4] Voy. T. Andreu, « Les dangers d’une justiciabilité illimitée des valeurs de l’Union européenne », op. cit., p. 491.

[5] Voy. É. Dubout, « Peut-on défendre les valeurs de l’Union européenne par le droit ? », RDLF [En ligne], chron. n° 80, 2024.

[6] T. Marzal, « EU values and the place of European society: an external-focused account », European Law Open, n° 4, 2025, pp. 698-717.

[7] Dans ses concepts et ses notions, comme le soulignait un observateur : B. Moron-Puech, « L’arrêt Deldits ou quand le règlement général sur la protection des données vient au secours des “LGBT+”. Commentaire de l’arrêt Deldits de la Cour de justice, du 13 mars 2025 », C.D.E., n° 3, 2023-2025, pp. 251-282, spéc. pp. 271-282.

[8] Les conclusions de l’avocat général P. Pikamäe dans l’affaire Slovénie c. Croatie du 31 janvier 2020 avaient déjà abordé des questions voisines. Mais la Cour n’avait pas encore franchi le pas – à tout le moins, avec une telle clarté.

[9] Cela a déjà été clairement tranché : CJUE [AP], 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil, aff. C-156/21, pt. 264.

[10] Pour approfondir : M. Blanquet (dir.), Valeurs fondatrices de l’Union européenne. Valeurs communes aux États membres, Presses de l’Université Toulouse Capitole, coll. “Plume d’Europe”, Toulouse, 2025, 204 p.

[11] Certains théoriciens ont en effet pu montrer qu’il ne faut pas exagérer la place du texte dans le procès de la normativité. Cette dernière dépendrait moins de la forme de l’énoncé que la fonction de cet énoncé, en tant qu’il s’agit d’un énoncé juridique : P. Amselek, Cheminements philosophiques dans le monde du droit et des règles en général, Armand Colin, Paris, 2013, p. 318.

[12] Sur les différents sens de ce terme :  N. Heinich, « Pour une sociologie axiologique », Questions de communication [En ligne], n° 33, 2018.

[13] Voy. Y. Lorans, « Le législateur européen et la protection des droits fondamentaux dans l’Union : Vers une concrétisation législative de la Charte », RTD eur. 2021, p. 59. Aussi : Y. Lorans, « La reconnaissance des normes de concrétisation des valeurs de l’Union par la CJUE : Vers une gouvernance des valeurs ? », C.D.E., n° 2, 2023-2025, pp. 55-89, spéc. pp. 85-86.

[14] D. Kennedy, « The Critique of Rights in Critical Legal Studies », in W. Brown et K. Halley (eds.), Left Legalism/Left Critique, Duke UP, Durham, 2002, pp. 178-228, spéc. p. 195. Et sur cette dimension idéologique, stratégique et « manipulatoire » de l’interprétation/décision juridictionnelle : F. Michaut, Le mouvement des Critical Legal Studies : De la modernité à la postmodernité en théorie du droit, PUL, coll. “Diké”, Laval, 2014, p. 48.

[15] Par rapport au sens d’une jurisprudence sur cette question de l’exclusivité : CJUE [AP], 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil, aff. C-156/21, pt. 204.

[16] CJUE [AP], 16 février 2022, Hongrie c. Parlement européen et Conseil de l’Union européenne, aff. C-156/21, pts. 233-234.

[17] CJUE [GC], 18 décembre 2025, Commission européenne c. République de Pologne, aff. C-448/23, pts. 180 et 231.

[18] Voy. T. Escach-Dubourg, « Au seuil du sens de l’identité constitutionnelle : Archéologie d’un concept et analyse de ses détournements récents », Rev. UE 2026, p. 225.

[19] Voy. A. von Bogdandy et L. D. Spieker, « Countering the Judicial Silencing of Critics: Article 2 TEU Values, Reverse Solange, and the Responsibilities of National Judges », European Constitutional Law Review, n° 15, 2019, pp. 391-426, spéc. pp. 407-409.

[20] T. Andreu, « Les dangers d’une justiciabilité illimitée des valeurs de l’Union européenne », op. cit., p. 491.

[21] CJUE [AP], 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil, C-156/21, pt. 127.

[22] CJUE [GC], 5 juin 2023, Commission européenne c. République de Pologne, aff. n° C-204/21, pt. 67.

[23] CJUE [GC], 29 avril 2025, Commission c. Malte, aff. C‑181/23, pt. 93.

[24] Pour des études sur ce concept : F. Chaltiel-Terral, M.-L. Basilien-Gainche, « L’État : identité nationale, identité européenne », Annuaire de droit européen, n° 6, 2011, pp. 75-87. Également : F.-V. Guiot, « L’identité européenne : au-delà d’une certaine phénoménologie ? », Rev. UE 2012, p. 384. Encore : H. Gaudin « Ce que l’Union européenne signifie : l’identité de l’Union et de ses États membres. À propos des arrêts de la Cour de justice rendus en assemblée plénière, le 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil, C-156/21, et Pologne c. Parlement européen et Conseil, C-157/21 », R.T.D.H, n° 133, 2023, pp. 17-34.

[25] Voy. H. Gaudin « Ce que l’Union européenne signifie : l’identité de l’Union et de ses États membres. À propos des arrêts de la Cour de justice rendus en assemblée plénière, le 16 février 2022, Hongrie c. Parlement et Conseil, C-156/21, et Pologne c. Parlement et Conseil, C-157/21 », op. cit., pp. 24-27.

Thomas Escach-Dubourg

TD