Retour sur les statuts des États au regard du droit de l’UE*

L’actualité récente relative au statut de membre associé proposé au Canada par la Présidente de la Commission européenne Ursula Von der Leyen ne peut que soulever la question de la nature de ce statut, à comparer avec les différents statuts de la figure étatique dans l’Union.

Le statut d’État associé est présenté comme étant utilisé pour la première fois pourtant sa définition a été amorcée assez tôt comme n’étant « pas membre à part entière, tout en étant plus qu’un État tiers. Ce qui caractérise sa situation c’est qu’à l’égard du marché commun, c’est-à-dire de l’Union douanière et économique se réalisant entre États membres, il n’est pas dans la situation ni d’un État membre, ni d’un pays tiers. Ni État membre, ni pays tiers, il ne participe pas au système d’obligations mutuelles internes, son marché étant toutefois lié au marché commun […]. De même il ne participe pas aux mécanismes institutionnels de la Communauté »[1].

Il n’en reste pas moins que ce statut d’État associé soulève diverses interrogations notamment quant aux relations qu’il impliquerait entre l’État associé, l’Union, et les États membres.

Si l’expression de « membre associé » apparaît aujourd’hui comme une nouvelle possibilité, c’est que la dichotomie entre le membre et le tiers laisse un espace vide. Cet espace vide a parfois été partiellement comblé avec des accords ou des traités, mais ceux-ci ne suffisent pas nécessairement à faire émerger un statut général et pérenne identifiant une relation spécifique à l’Union que pourrait résoudre la perspective d’un statut de « membre associé ». Même l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni du 30 décembre 2020 n’évoque pas la question, alors qu’il aurait pu s’en approcher.

1°) L’État membre, l’État tiers, mais encore ?

En droit de l’Union, le sujet de toutes les attentions quand il est question de l’État est bien évidemment l’État membre. Après tout, il est à l’origine des traités et demeure le principal acteur de l’intégration européenne. Mais, qu’est-ce que, fondamentalement, un État membre ?

En premier lieu c’est un État, européen, qui respecte les droits de l’Homme, les libertés fondamentales, l’État de droit, et les valeurs de l’article 2 du Traité sur l’Union européenne (TUE)[2] et s’engage à les promouvoir[3]. Cet état des lieux doit être complété par ce qui est attendu des États souhaitant devenir membres au regard de la procédure de l’article 49 TUE. L’« État membre » doit ainsi dépasser l’« État » : s’il reste un sujet souverain de droit international, il doit aussi intégrer dans sa nature son statut de membre de l’Union.

En revanche, le statut d’État membre peut aussi connaître des implications différentes en considération des domaines d’action, par exemple avec les coopérations renforcées des articles 326 à 334 du Traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE) qui permettent à certains États membres d’aller plus loin sur certaines questions de droit de l’Union, alors que d’autres États membres ne le souhaitent ou ne le peuvent pas encore[4]. Ce qu’il faut en retenir, c’est probablement qu’il n’existe pas un État membre, mais bien des États membres : l’unité du statut d’État membre ne signifie pas l’uniformité des modalités de participation à l’intégration européenne.

En face, le droit primaire de l’Union appréhende principalement les relations avec les États tiers au travers de ses dispositions relatives à l’action extérieure et à la conclusion d’accords internationaux. Surtout présent dans le cadre des articles 216 à 218 du TFUE, l’État tiers, sujet de droit international, est évoqué au travers des accords qu’il conclut avec l’Union.

Pourtant, ces accords peuvent parfois aboutir à des situations mélangeant droit international et droit européen. En ce sens, l’espace Schengen est intéressant à évoquer : initialement prévu pour les États membres, cet espace sans frontières intérieures a été étendu à des États tiers[5]. Des accords spécifiques ont ainsi permis à certains États tiers de participer à l’acquis de Schengen et à ses mécanismes. Ces situations singulières leur ont valu d’être qualifiés d’États associés à Schengen, sans pour autant faire disparaître leur qualité d’États tiers.

2°) Et si… ? L’ouverture par l’État « membre associé »

Le statut d’État associé existe en droit international et dans les organisations régionales (comme en Amérique du Sud dans le cadre du MERCOSUR qui associe plusieurs États d’Amérique Centrale à l’organisation). Il concerne un État se liant à une organisation ou à un autre État par un accord établissant une relation particulière. Ce statut existe aussi dans le cadre du Conseil de l’Europe, ce qui est sans doute lié à ce qu’il est une organisation à portée géographique restreinte[6]. Cela transparaît de la Recommandation 247 de 1994 qui fournit des principes, relativement subjectifs, pour fixer les limites de l’élargissement de l’organisation : « [n]e peuvent en principe devenir membres du Conseil de l’Europe que des États dont le territoire national est situé en totalité ou en partie sur le continent européen et dont la culture est étroitement liée à la culture européenne. Toutefois, des liens traditionnels et culturels et une adhésion aux valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe pourront justifier une coopération appropriée avec d’autres États qui jouxtent les limites dites « géographiques » ».

Cette subjectivité et la possibilité d’avoir recours à des liens plus intellectuels et culturels que matériels peuvent se retrouver en droit de l’Union. Même s’il n’existe pas, en l’état des traités, de compétence spécifique de l’Union permettant de créer un nouveau statut général de « membre associé », l’interprétation des articles 8 et 21 TUE et 217 TFUE (ce dernier de façon un peu constructive[7]) permet à l’Union de nouer des relations d’association de plus en plus étroites avec les États tiers partageant les mêmes valeurs que l’Union. Elle œuvre donc à étendre l’intégration et l’élargissement ou encore promouvoir les valeurs avec une limite théorique à l’Europe, sauf qu’il faut « éliminer les barrières qui divisent » l’Europe et plus encore œuvrer « à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux »[8].

3°) Mais où s’arrête l’Europe y compris culturellement et intellectuellement ?

Géographiquement, rien n’est évident avec pour commencer des frontières floues à l’Est : Russie, Biélorussie, Ukraine, Turquie ne sont pas membres de l’Union. Ils peuvent être membres du Conseil de l’Europe. À l’inverse tous les territoires d’outre-mer des États membres qui ne sont géographiquement pas en Europe, mais sont des composantes des États membres : ils sont dès lors intégrés à l’Union, parfois avec des règles spécifiques. Retour un peu acrobatique vers le futur : quid des anciennes colonies qui seraient restées dans les États membres ? Seraient-elles dans l’Union ? Lors de son indépendance en 1962 l’Algérie découpée sous le régime colonial en départements français, a perdu son statut de composante d’un État membre des Communautés. Elle a pourtant demandé à ce que le traité CEE s’applique encore de façon transitoire. Le Royaume du Maroc a souhaité devenir candidat et a vu sa candidature rejetée, car non européen.

Intellectuellement et culturellement, la question est encore plus ouverte : il pourrait être question de valeurs partagées, d’une histoire commune, d’une histoire des peuples, etc. sans que ces notions n’aient elles-mêmes de frontières claires.

Dès lors, comment se situer ? Est-ce que le simple statut d’État tiers, malgré la diversification des relations qu’il peut entretenir avec l’Union, demeure suffisant ? D’après la Présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, la réponse est négative. En effet, face à la polarisation géopolitique entre plusieurs superpuissances, elle a proposé au Canada de devenir le « premier membre associé » de l’Union européenne en raison du partage d’« un ensemble de valeurs et [d’]une façon de voir le monde »[9]. La proposition a été favorablement accueillie par le Premier ministre canadien Mark Carney qui précise toutefois que « le Canada n’est pas en mesure de devenir, ni ne cherche à devenir un membre à part entière de l’Union européenne. Il s’agit donc d’un cadre différent. C’est un cadre pertinent pour un pays qui partage des liens profonds avec l’Europe »[10].

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La proposition de la Présidente de la Commission d’un « membre associé » invite ainsi moins à constater l’apparition d’un nouveau statut qu’à interroger les catégories au moyen desquelles le droit de l’Union appréhende les États qui lui sont liés. Entre l’appartenance pleine à l’Union et la qualité d’État tiers, les exemples de l’association et de la participation différenciée révèlent déjà une pluralité de situations dont les contours ne se confondent pas nécessairement avec ceux des catégories classiques. La proposition adressée au Canada fait dès lors apparaître une question nouvelle : la diversification des relations de l’Union avec les États tiers peut-elle conduire à une véritable diversification de leurs statuts, ou demeure-t-elle susceptible de s’inscrire dans les instruments juridiques existants ? En l’absence, à ce stade, de définition juridique précise du « membre associé », cette interrogation demeure ouverte et appelle à être approfondie.

* Cette contribution est tirée d’une publication à paraître dans La plume doctorale (n°4).

[1] D. VIGNES, « Relations avec les pays et territoires d’outre-mer, les États africains et malgaches associés », in W. J. GANSHOF VAN DER MEERSH (dir.), Droit des Communautés européennes, Bruxelles, Maison Ferdinand Larcier, 1969, pp. 977-978.

[2] Article 2 TUE : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. »

[3] Notamment dans le cadre de leur obligation de coopération loyale prévu à l’art. 4§3 TUE et de la mission de promotion des valeurs par l’Union prévue à l’art. 3§1 TUE.

[4] Voir par exemple l’arrêt suivant : CJUE, 8 septembre 2015, Espagne c. Parlement (aff. C-44/14), point 48 « la mise en œuvre d’une coopération renforcée est structurée par la distinction opérée entre les États participants, qui sont liés par les actes adoptés dans ce cadre, et les États non‑participants, qui ne le sont pas. Le passage du statut d’État membre non‑participant à celui d’État membre participant est, en règle générale, régi par l’article 331 TFUE et implique, comme l’indique cet article, que l’État membre concerné est tenu d’appliquer les actes déjà adoptés dans le cadre de la coopération renforcée en cause ».

[5] Voir par exemple en ce sens, après plusieurs années d’évolutions sur les États associés à l’espace Schengen : Décision du Conseil 2012/193/UE du 13 mars 2012 relative à la conclusion, au nom de l’Union, de l’arrangement entre l’Union européenne et la République d’Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et la Confédération suisse sur la participation de ces États aux travaux des comités qui assistent la Commission européenne dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs dans le domaine de la mise en œuvre, de l’application et du développement de l’acquis de Schengen.

[6] Pour aller plus loin, voir J. FERRERO, Conseil de l’Europe : cadre institutionnel. Répertoire de droit européen [Encyclopédie juridique Dalloz], 2022.

[7] L’art. 217 TFUE permet déjà à l’Union d’établir avec des États tiers des associations caractérisées par des droits et obligations réciproques ainsi que des actions en commun et des procédures particulières. La Cour de justice parlait même pour ces États associés de liens « particuliers et privilégiés » avec la Communauté au point 9 de l’arrêt Demirel du 30 septembre 1987 (aff. 12/86, Rec., p. 3719). Dès lors, la question se pose de savoir ce qu’ajouterait juridiquement la qualification de « membre associé ».

[8] Préambule du TFUE.

[9] Discours sur l’état de l’Union 2026 d’Ursula Von der Leyen au Parlement européen du 16 septembre 2026.

[10] Discours de Mark Carney au Parlement européen du 17 septembre 2026.

Par Raphaël Andriantsimbazovina

Doctorant à l’université Toulouse Capitole (IRDEIC)  et l’université Aristote de  Thessalonique (DPLPS)