(Note sous C.E, Ass., 5 mai 2026, Fédération des acteurs de la solidarité et autres, n° 502860, Conclusions de M. Frédéric PUIGSERVER, Publié au Recueil Lebon)

Le 5 mai 2026, l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État a rendu une décision qui fera date, non pas seulement en droit des étrangers, non pas seulement en « libertés publiques » ou en droit des libertés fondamentales, non pas seulement en droit du numérique, encore moins seulement en droit et contentieux administratifs.

Cette décision fera date parce que l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État s’est servie de cette affaire pour renouer avec les grands principes qui ont donné leurs lettres de noblesse aux droit et contentieux administratifs, en déclarant notamment que les principes généraux du droit (PGD) en général et les « lois de Rolland » en particulier encadrent et s’appliquent à la dématérialisation administrative en général et à l’administration numérique pour les étrangers (ANEF) en particulier. C’est l’occasion ici de préciser que l’« administration numérique » ou la « dématérialisation administrative » est ce que l’on appelle encore le « téléservice » que le Conseil d’État définit[1] , administrativement, comme « non seulement un système permettant à un usager de procéder par voie électronique à l’intégralité d’une démarche ou formalité administrative, mais aussi un système destiné à recevoir, par voie électronique et dans le cadre d’une telle démarche ou formalité, une demande de rendez-vous ou un dépôt de pièces »[2].  Le Conseil d’État avait, par ailleurs, précisé que le « “téléservice” créé un droit, pour les usagers, à saisir l’administration par voie électronique, sauf lorsqu’y font obstacle des considérations tenant à l’ordre public, la défense et la sécurité nationale ou la bonne administration ou lorsque la présence personnelle du demandeur est nécessaire »[3] . Dans cette même décision, la Haute juridiction administrative ajoute que « quand l’administration met en place un “téléservice” et qu’un usager choisit de la saisir par voie électronique, cette saisine électronique n’est possible que par l’utilisation de ce téléservice »[4].

Cette solution n’allait pourtant pas de soi. D’abord, parce que précédemment, le Conseil d’État paraissait, au moins, se méfier de l’idée-même de l’administration numérique, notamment s’agissant de « la procédure d’inscription par voie télématique pour l’accès à certaines filières de l’Université consistant à retenir, dans l’ordre chronologique des connexions effectives, les confirmations de demande d’inscription reçues sur un service “minitel”, la date et l’heure précises auxquelles seraient prises en compte les connexions ayant été annoncés à l’avance à tous les candidats »[5]. En effet, pour le Conseil d’État, « une telle procédure méconnaît le principe de l’égalité de traitement entre ces candidats, eu égard aux conditions d’équipement télématique et informatique des intéressés, aux possibilités techniques de connexion et aux différences qui en résultent dans les conditions d’acheminement de leurs appels vers le serveur télématique de l’université »[6].

Ensuite, parce qu’il s’agit ici plus spécifiquement de l’administration numérique pour les étrangers en France (ANEF). En effet, s’agissant des ressortissants étrangers, et c’est la raison d’être-même de cette administration numérique pour les étrangers en France (ANEF), il est de jurisprudence constante, aussi bien, internationale, européennes, constitutionnelle, administrative que judiciaire, qu’« ils sont soumis à des mesures spécifiques réglementant leur entrée et leur séjour en France » et qu’ils ne bénéficieraient donc pas, à la différence des nationaux, de la jouissance de certains principes, de certains droits ou de certaines libertés. Cette formule incantatoire[7] a tellement été prise au sérieux et interprétée déraisonnablement que certains ont pu répertorier des « principes généraux du droit des étrangers », ce qui revient tout simplement à remettre en cause le principe de l’insécabilité « des usagers des services publics », c’est-à-dire à traiter les « usagers des services publics » non essentiellement en fonction des services publics concernés, c’est-à-dire des matières ou des domaines concernées par ces services publics, mais sur l’être-même des usagers, consacrant l’idée incertaine d’une sécabilité des « usagers des services publics ». Ainsi les étrangers, en tant qu’ils n’ont pas la nationalité française, ne seraient pas des « usagers des services publics » comme les nationaux et ne jouiraient pas par nature de tous les droits et libertés fondamentaux, et des services publics qui y sont attachés, reconnus pourtant à tous ceux qui résident régulièrement en France. C’est aussi ce que l’adoption du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, en abrégé le CESEDA, sur lequel il y aurait beaucoup à dire du point de vue symbolique, donne à penser.

Au demeurant, l’exclusion de certains usagers de la jouissance de certains services publics peut s’autoriser d’une jurisprudence, toute aussi constante du Conseil d’État. Ainsi par exemple, le Conseil d’État a pu considérer, par application des principes généraux du droit de l’égalité des usagers devant le service public et de continuité du service public, que « les décisions attaquées instituant pour la journée du samedi des conditions particulières de communication des ouvrages au public ne relèvent pas de la compétence du conseil d’administration de la bibliothèque nationale (…) ; que ces mesures, qui sont inspirées par les nécessités du service, ne limitent pas dans des conditions anormales l’accès des usagers au service public et ne portent pas une atteinte excessive à l’égalité desdits usagers, au détriment des lecteurs du samedi ; que, des lors, l’association de défense des intérêts des lecteurs de la bibliothèque nationale n’est pas fondée a soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de paris a rejeté sa demande »[8] et par application du principe général du droit d’accès des usagers au service public, que « le refus du ministre de modifier par les décisions attaquées les heures d’ouverture du bureau de poste d’Ermont était fondé sur ce que la situation particulière de ce bureau ne justifiait pas une dérogation aux règles générales qu’il avait fixées pour l’ouverture des bureaux de poste ; qu’il ne résulte des pièces du dossier, ni que les faits servant de base aux décisions précitées soient matériellement inexacts, ni que l’application, dans la commune en cause, des horaires ainsi fixés ait eu pour effet de limiter dans des conditions anormales le droit d’accès des usagers au service public postal »[9]

Aussi, ce qui fait que cette décision fera date, c’est précisément parce que le Conseil d’État se sert de la matière des droits applicables spécifiquement aux étrangers pour rappeler, à l’ère du numérique, certaines vérités, de simple bon sens, sur ce que sont réellement et à quoi servent les principes généraux du droit en général et les « lois de Rolland » en particulier. Ou pour le dire autrement, cette décision offre un terrain d’observation privilégié pour éprouver l’idée selon laquelle les principes généraux du droit (PGD) ne sont pas des droits du citoyen qui seraient étendus par bienveillance, mais bien des structures indépassables de l’ordre juridique français dont l’étranger atteste la véritable généralité.

Pour rappel, le Conseil d’État était saisi des dysfonctionnements de la plateforme ANEF, pointés par le Défenseur des Droits (DDD) dans un rapport non pas théorique ou illusoire, mais documenté et éprouvé, qui fait obstacle à l’exercice effectif des droits par les étrangers. Il s’agit dans le cas d’espèce, puisque cela n’a pas encore été résolus, de l’impossibilité pour les étrangers de déposer plusieurs demandes simultanées sur la plateforme, de l’absence de délivrance des attestations de prolongation d’instruction, du refus de renouvellement fondés sur des erreurs techniques…). L’Assemblée du Conseil d’État enjoint à l’État de prendre toutes mesures utiles pour y remédier. Ce faisant, elle ne se borne pas à appliquer les principes généraux aux étrangers : elle révèle leur essence.

I – L’essence des principes généraux du droit révélée par l’ANEF.

Par cette décision du 5 mai 2026, le Conseil d’État vient rappeler que l’essence des fameux principes généraux du droit (PGD) n’est pas seulement de soumettre l’appareil administratif au droit, mais au contraire d’indiquer que l’État de droit ou la société démocratique pour reprendre une expression plus à la mode, est avant tout un rempart, un des outils de protection et de préservation de la société française contre, y compris, ses propres démons. L’État de droit n’est pas seulement la soumission de l’État ou de l’administration au droit, qu’il convient toujours de distinguer de la légalité qui est une production politico-administrative, mais il est le rappel que la société française moderne s’est construite, d’abord sur les décombres et l’éradication de l’Ancien régime, ensuite, après Auschwitz – Birkenau, sur la détestation et l’élimination des idéologies totalitaires négatrices des droits fondamentaux. A l’ère des algorithmes et des intelligences artificielles, le Conseil d’État vient indiquer que la société française continuera de se construire sur la déconstruction et l’encadrement de l’outil numérique, de sorte que cet instrument ne serve pas les intérêts bien compris des nostalgiques des sociétés d’Ancien Régime et des thuriféraires des régimes totalitaires du 20e siècle européen. Partant de cette évidence que la technique n’est jamais neutre, la Haute juridiction administrative vient indiquer que si l’administration numérique fait obstacle à l’exercice d’un droit, elle constitue une carence fautive. L’on touche ici ce qui fait l’essence des principes généraux du droit, car un principe qui s’arrêterait devant les « impossibilités techniques » ne serait pas un principe général mais une règle particulière déguisée. Le Conseil d’État pose au contraire que la technique ou l’outil numérique doit servir et donc s’adapter au droit, et non l’inverse. Il s’agit donc d’éviter que la machine numérique ne se transforme en instrument de remise en cause des fondamentaux de la société démocratique

Cette décision opère une véritable « théophanie » juridique. L’administration invoquait des difficultés techniques pour justifier les blocages de l’ANEF, le Conseil d’État écarte cet argument : la circonstance que le service soit numérique ne le soustrait pas aux obligations qui pèsent sur tout service public. Pour comprendre comment le juge l’a ramenée à sa fonction de service public, il faut la confronter à une postérité jurisprudentielle longue de plus de 76 ans, qui commence avec le fameux arrêt Dame Lamotte (Assemblée, 17 février 1950) affirmant l’existence d’un principe général du droit selon lequel le recours pour excès de pouvoir est ouvert, même sans texte, contre toute décision administrative ; en passant par les arrêts Canal (Assemblée, 19 octobre 1962), par lequel le Conseil d’État a eu l’audace d’annuler une ordonnance créant une Cour militaire de justice, au motif qu’elle porte une « atteinte grave aux principes généraux du droit pénal », écartant l’argument massue du gouvernement de l’époque de l’habilitation référendaire en indiquant que le peuple n’a pas pu autoriser le Président de la République à déroger aux principes généraux du droit, de sorte qu’un principe qui s’arrêterait devant la volonté populaire ou l’urgence ne serait pas général ; le déterminant arrêt GISTI et autres (Ass., 8 décembre 1978, n° 10097, 10677, 10679) imposant qu’il résulte des principes généraux du droit et, notamment du Préambule de la Constitution que les étrangers résidant régulièrement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale, qui comporte en particulier, la faculté de faire venir auprès d’eux leur conjoint et leurs enfants mineurs ; le si précieux arrêt Aldana Barrena (Sect., 8 janvier 1982, n° 24948, Lebon p. 9, concl. B. Genevois) par lequel pour reprendre les termes du professeur B. Plessix, le conseil d’État livre de précieuses indications sur la notion et le régime du contentieux administratif de pleine juridiction[10] ; enfin les arrêts Nkodia/Dakoury (Ass., 13 décembre 1991, Nkodia et Dakoury, n° 120560) par lesquels le Conseil d’État impose à l’administration le principe selon lequel « les dispositions de l’article 31-2 de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et de la loi du 25 juillet 1952 impliquent nécessairement que l’étranger qui sollicite la reconnaissance de la qualité de réfugié soit en principe autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu’à ce qu’il ait été statué sur sa demande. En l’absence de dispositions législatives et réglementaires déterminant les modalités d’application de ce principe, il appartient à l’autorité administrative de prendre les mesures nécessaires à sa mise en œuvre. Dans l’exercice de ce pouvoir cette autorité doit également tenir compte des autres intérêts généraux dont elle a la charge en vue d’éviter un usage abusif des droits ainsi reconnus aux personnes qui demandent le bénéfice de la Convention de Genève. Par suite, les personnes qui sollicitent la qualité de réfugié doivent recevoir des documents leur permettant, après avoir saisi l’office français de protection des réfugiés et apatrides de séjourner régulièrement en France jusqu’à ce qu’il ait été statué sur leur demande par l’office et, le cas échéant, par la commission des recours des réfugiés, sauf dans les cas où cette demande a manifestement pour seul objet de faire échec à une mesure d’éloignement susceptible d’être prise à l’encontre d’un étranger déjà entré sur le territoire national et se trouvant en situation irrégulière » ; la Haute juridiction administrative vérifie que l’administration n’a pas vidé de sa substance le droit de recours par des obstacles procéduraux insurmontables : le recours doit être utile et effectif.

La décision du 5 mai 2026 poursuit dans cette lignée jurisprudentielle. L’ANEF est précisément devenu un « obstacle procédural ». En empêchant le dépôt d’une demande ou de multiples demandes (blocage technique), elle rend impossible l’exercice des recours contentieux, car dans ces cas, il n’y a pas de décisions de refus à attaquer. L’on se rend ainsi compte que la décision ici commentée est l’application de la jurisprudence Nkodia et Dakoury à l’ère numérique : le droit de recours implique le droit d’accès au guichet, la technique doit servir le droit, non l’inverse. Pour le Conseil d’État, la technique doit être au service du droit, et non l’inverse.

Il en résulte que les principes généraux du droit sont le fondement et l’ultime rempart de l’État de droit, et c’est face à l’étranger, confronté aux obstacles les plus concrets (politiques, procéduraux ou techniques), qu’ils dévoilent leur véritable nature : généraux, absolus et opposables à tous.

II –La soumission de l’ANEF aux « lois de Rolland »

Dans un considérant de principe, le Conseil d’État rappelle qu’« il appartient au gestionnaire d’un service public […] de veiller à garantir le droit d’accès, dans des conditions normales, des usagers au service dans le respect du principe d’égalité, d’assurer la continuité du service et de procéder aux adaptations rendues nécessaires par l’exigence de mutabilité ». La formulation est limpide et décisive. Les trois lois de Rolland – égalité, continuité, mutabilité, formulées par Louis Rolland dans son Précis de droit administratif de 1926, sont ici imposées formellement à l’administration numérique. Un siècle après leur naissance, elles conservent donc leur force normative et s’appliquent sans distinction aux usagers étrangers des services publics, y compris pour les démarches les plus sensibles (séjour, travail, droits sociaux). Mais le juge ne se contente pas de citer les lois de Rolland. Il en déduit des obligations concrètes de résultat : Face à la carence de l’administration, le Conseil d’État rappelle donc que la mise en œuvre de l’administration dématérialisée ou du « téléservice » est nécessairement soumise aux lois de Rolland et agit par une injonction structurante en trois volets : 1° L’administration a six mois pour remédier aux refus de renouvellement et aux attestations manquantes. L’attestation de prolongation d’instruction doit être systématiquement délivrée et renouvelée, faute de quoi l’étranger subit une rupture de droits (emploi, logement, prestations sociales, etc…). Un étranger ne doit pas subir une « rupture de droits ». C’est la continuité du service public. 2° L’administration a douze mois pour permettre le dépôt de demandes sur plusieurs fondements juridiques. Il s’agit de permettre le dépôt de demandes simultanées. C’est l’adaptabilité ou  de mutabilité du service public. 3° Outre les injonctions déjà citées qui concernent principalement deux des trois lois de Rolland, le Conseil d’État s’attache aussi à l’autre loi, sans doute la première dans l’ordre, à savoir l’égalité : tous les usagers, y compris ceux rencontrant des blocages techniques, doivent bénéficier d’une solution de substitution effective – l’administration ne peut opposer la neutralité apparente de l’outil numérique pour justifier des inégalités de fait. C’est précisément parce qu’il s’agit des ressortissants étrangers, population vulnérable et souvent dépourvue de recours effectifs, que l’obligation de l’administration atteint ici son maximum d’intensité. Le Conseil d’État rappelle avec force que les principes généraux du droit n’ont jamais eu pour vocation de ne valoir que pour les nationaux, mais bien essentiellement de délimiter le territoire d’exercice de l’État de droit. Les principes généraux du droit valent a fortiori pour ceux qui sont le plus exposés au risque de les voir méconnus. Le Conseil d’État écarte donc cet argument avec la même force : la circonstance que le service soit numérique ne le soustrait pas aux lois de Rolland. La technique n’est jamais une excuse. Le juge garantit que l’impossibilité technique ne devienne pas une impossibilité juridique d’accès au recours. Cette dimension performative est capitale. Un principe général du droit qui ne pourrait être sanctionné par une injonction serait un principe théorique. C’est dans l’effectivité du recours, dans la capacité du juge à contraindre l’administration à modifier concrètement son fonctionnement, que se vérifie le caractère général du principe. L’étranger, par sa situation de dépendance à l’égard de l’administration, est le révélateur ultime de cette exigence.

En rappelant que les lois de Rolland s’imposent à l’administration numérique et en déduisant des injonctions précises pour garantir les droits des étrangers, le Conseil d’État confirme que les principes généraux du droit ne sont pas des principes à géométrie variable dont l’étranger serait le parent pauvre. Ils sont au contraire des principes d’organisation de la société démocratique dont la validité se mesure précisément à leur applicabilité aux situations les plus exposées – celles des non-nationaux confrontés à la machine administrative. L’ANEF, canal unique dématérialisé, était devenue un instrument d’exclusion. Par sa décision, le Conseil d’État la ramène à sa fonction : un service public doit servir, et l’administration, fût-elle numérique, doit faire droit. En cela, l’arrêt du 5 mai 2026 est bien plus qu’un arrêt sur le droit des étrangers : c’est un arrêt sur l’être-même du principe général du droit.

En tout état de cause, par cette décision, le Conseil d’État conclut un demi-siècle de construction jurisprudentielle. En rappelant que les lois de Rolland s’imposent à l’administration numérique, il parachève une démonstration logique.

[1] Sur le fondement notamment des dispositions des articles L. 112-8 et suivants du code des relations entre le public et l’administration et du II de l’article 1er de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et du programme « Action publique 2022 », lancé par le Premier Ministre le 13 octobre 2017 visant à la transformation numérique des administrations.

[2] Voir en ce sens, C.E, Sect., Avis du 03 juin 2022, La Cimade et autres, n° 461694, Publié au Recueil, Concl. Laurent Domingo

[3] Voir en ce sens, C.E, 27 novembre 2019, La Cimade et autres, n° 422516, Mentionné aux tables du Recueil Lebon, Concl. Mme Anne Iljic

[4] Voir en ce sens, C.E, 27 novembre 2019, La Cimade et autres, n° 422516, Mentionné aux tables du Recueil Lebon, Concl. Mme Anne Iljic

[5] Voir en ce sens, C.E, SSR, Avis du 15 janvier 1997, n° 182777, Publié au Recueil Lebon, Concl. Remy Schwartz

[6] Voir en ce sens, C.E, SSR, Avis du 15 janvier 1997, n° 182777, Publié au Recueil Lebon, Concl. Remy Schwartz

[7] Sur le caractère incantatoire et décontextualisé de cette formule, voir Justin Kissangoula, La Constitution française et les étrangers: recherches sur les titulaires des droits et libertés de la constitution sociale, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2001, Bibliothèque constitutionnelle et de science politique, 578 p.

[8] C.E, SSR, 26 juillet 1985, Association de défense des intérêts des lecteurs de la Bibliothèque Nationale, n° 50132, Mentionné dans les tables du Recueil Lebon.

[9] C.E, 25 juin 1969, M. Vincent, n° 69449, p. 334

[10] Benoît Plessix, Droit administratif général, 5e éd.,  Paris, LexisNexis, 2024, p. 1501.

Nous tenons à remercier M. Frédéric Puigserver, rapporteur public, d’avoir bien voulu nous communiquer ses conclusions sous cette affaire.

 

Justin C. Kissangoula

Enseignant-Chercheur à l’Université Paris Cité

Centre Maurice Hauriou pour la recherche en droit public (CMH) – Institut de droit européen des droits de l’homme (IDEDH)