« La France a peur ». C’est – à un trait de caricature près – l’état d’esprit des sénateurs avant la discussion du projet de loi constitutionnelle sur l’autonomie de la Corse.
Il se dit, en effet, que la France serait condamnée à glisser ver le communautarisme et à effacer l’idéal républicain de l’unité de l’État si elle était adoptée. On apprend même, de la bouche de sénateurs, que la majorité des constitutionnalistes serait contre ce projet de révision constitutionnelle.
C’est totalement faux. D’où vient donc ce mélodrame ?
Nous répondrons sans langue de bois, en nous exposant à d’éventuels retours violents ou sarcastiques : il est dû à la perte de repères des universitaires qui oublient la rigueur scientifique au profit d’un activisme surprenant. Cet article est ainsi autant une réflexion sur la figure de l’universitaire juriste que sur le projet de loi constitutionnelle concerné.
I – De la rigueur universitaire à l’activisme idéologique, la figure de l’intellectuel en danger
L’idée répandue au Sénat que les constitutionnalistes seraient majoritairement opposés à la réforme constitutionnelle en faveur de l’autonomie de la Corse est la conséquence d’une évolution que nous sommes nombreux à déplorer (en silence parce qu’il ne faut pas nourrir la bête[1] quand on veut la combattre).
Jusqu’ici les professeurs de droit ont toujours défendu des théories ou interprétations opposées. Cela a donné naissance à « la doctrine », et elle est notre fierté, la démocratie de notre profession.
Les universitaires ont également toujours défendu, par leur raisonnement juridique, leur vision de la société : c’est un biais obligatoire qui est corrigé par l’existence de juristes de tous bords.
Il est, certes, arrivé que certains d’entre eux écrivent des articles commandés par des intérêts financiers. Il serait malaisant d’en donner les noms, mais on peut leur accorder un crédit : aucun d’entre eux ne s’est battu pour obtenir un concours d’agrégation difficile, publier et devenir une figure intellectuelle au terme de ce long chemin, pour finalement écrire ce qui ne serait pas à la hauteur de sa réputation intellectuelle.
Aujourd’hui, le temps est aux trajectoires courtes par la visibilité, il est aux diplômes médiatiques qui précèdent le travail de longue haleine, et parfois aux mélanges des genres. La publication numérique est alors un atout car elle permet de corriger d’éventuels erreurs juridiques, repérées par d’autres. Quant au titre universitaire, il permet de présenter comme scientifiques des propos que leurs auteurs n’auraient jamais tenus devant un jury d’agrégation : en droit comme en science, on distingue le vrai du faux. Par exemple affirmer qu’un acte créateur de droit peut être retiré dix ans après sa notification serait faux.
Il est de même lorsqu’on passe en revue l’article 72 de la Constitution pour en conclure que la création d’une collectivité à statut particulier en métropole par fusion de deux catégories de collectivités est inconstitutionnelle, en omettant de citer l’alinéa qui dispose qu’ une nouvelle catégorie de collectivités peut être créée « par fusion d’une ou de plusieurs collectivités », en omettant de citer la décision du Conseil constitutionnel relative à la métropole de Lyon (née sur ce fondement)[2], de rappeler celle de 1982 qui autorise le législateur à créer une collectivité à statut particulier en métropole[3], et en omettant de rappeler la suppression de la ville de Paris et du département par fusion[4] : cette analyse n’aurait jamais été assumée devant aucun jury, même de licence. La même conclusion aurait certes pu être tirée, mais pas sans avoir discuté ces jurisprudences et la raison pour laquelle on a pu supprimer la ville et le département de Paris, ou l’essentiel du département du Rhône alors qu’on ne pourrait pas le faire en Alsace. En revanche, dans la presse écrite, sur un plateau télé, au cours de multiples entretiens privés avec des parlementaires ou politiques de toutes tendances, il est possible de le faire et c’est là le problème : la parole entendue est celle de l’expert, et l’élu pense alors être guidé par elle vers les Lumières.
Ne nous méprenons pas : l’universitaire a le droit d’avoir des convictions et de les diffuser ! Il a aussi le droit d’user ses fonds de culotte sur les plateaux télé et dans les alcôves du pouvoir !
La critique ne porte que sur la démarche et ses conséquences.
Autrefois on assumait sa position politique face aux réformes et on montrait qu’elle était juridiquement censée. Aujourd’hui, on glisse de « cette réforme est politiquement non souhaitable bien que juridiquement possible » à « cette réforme est politiquement non souhaitable donc juridiquement impossible ». Les universitaires ont longtemps dénoncé une réplique célèbre d’un parlementaire : « vous avez juridiquement tort, car vous être politiquement minoritaire ». Aujourd’hui, ce sont certains d’entre eux qui entremêlent les genres.
Pour autant, l’indépendance constitutionnelle des universitaires doit plus que jamais être protégée. Nous avons le droit de penser différemment, et même de penser dangereusement au regard des standards du moment. Nous pouvons même nous tromper. En revanche, de la même façon que nous devons toujours distinguer ce qui relève du droit positif de l’interprétation que nous en faisons, nos interlocuteurs doivent toujours savoir si c’est l’intellectuel qui parle – figure à laquelle des générations de décideurs ont fait confiance- ou le militant, politique, idéologique, en quête de mandats ou d’une nomination.
Il en va de la confiance que la société a mise en nous avant l’ère des plateaux télés et des carrières vite faites, mais aussi de notre capacité à continuer de produire une recherche de qualité, peu compatible avec l’urgence à peser sur les décisions politiques.
J’ai dû récemment m’y résoudre pour rédiger une contre-tribune, motivée par la connaissance que j’avais des motivations qui avaient présidé à l’élaboration d’une proposition de texte, et par la nécessité de rappeler une loi de 2010 qui se voulait vertueuse en permettant de supprimer -par fusion- des départements et leur région, afin de devenir collectivité unique[5] comme dans la proposition concernée. Mon objectif n’était pas d’affirmer que cette proposition était nécessairement la voie à suivre (bien que je le pense !) ou de crier au monde que j’avais participé à ce travail préparatoire, mais de réagir à une circonstance qui me semblait grave : la tribune dont les conclusions n’étaient pas conformes à l’état d’esprit avec lequel j’avais travaillé pendant des semaines, et aux fondements législatifs et constitutionnels retenus, avait été publiée un samedi de Pâques… pour un texte discuté à l’Assemblée nationale le lendemain du lundi pascal, à la première heure.
Ces dernières années, le législateur s’est inquiété des risques que faisaient peser les lobbys en plaçant la décision publique sous influence. Or, en l’espèce, la possibilité d’apporter une contradiction argumentée puis de la publier un week-end pascal m’a semblé si compromise qu’elle m’a paru constituer une nouvelle source de pression mal identifiable et un dévoiement du rôle de l’universitaire. N’est-il pas légitime de se demander à quel titre est publiée une tribune avant un vote d’une Assemblée démocratique qui ne pourrait être plus imminent ? Si elle l’était à titre exclusivement universitaire, même éventuellement erronée et en dépit de ce calendrier très fortuitement contraint, elle ne serait pas critiquable. Mais si elle devait l’être à un autre titre, en tant que tribune cosignée par un homme politique, ancien ministre, ne devrait-on pas prendre des précautions ? L’universitaire, haut fonctionnaire nommé par décret du Président de la République (lorsqu’il est agrégé) ne devrait-il pas réfléchir aux évolutions nécessaires pour clarifier certaines situations ?
Il ne s’agit certes pas de jeter l’opprobre sur les très respectables signataires de cette tribune[6], d’autant moins que je suis moi-même, parfois, en situation de potentiels conflits d’intérêts. J’en ai d’ailleurs pris conscience en raison de ces pratiques nouvelles : j’ai juré de dire la vérité devant une commission d’enquête sénatoriale en précisant les intérêts qui étaient les miens[7]; je les ai précisés dans de multiples auditions parlementaires[8] pour éviter de jeter la suspicion sur mes propos, et je l’ai fait dans les articles qui le nécessitaient également[9].
Toutefois les déclarer suffit-il ? C’est là que cette étude prend tout son sens.
Cela ne suffit que si les règles de la recherche juridique sont respectées. L’interlocuteur doit pouvoir vérifier la fiabilité du propos par les références et par le renvoi à tous les textes et les jurisprudences – pas seulement à ceux qui arrangent. En outre, l’universitaire doit toujours distinguer le fait, le droit, et l’interprétation qu’il en fait. Ce faisant, il peut défendre sa vision de la société ou de l’État, contribuer au débat public, tout en permettant de distinguer ce qui relève de sa subjectivité et du droit positif.
Le véhicule de sa pensée est déterminant : l’audition parlementaire est sûre car elle donne la parole à des juristes d’opinion opposée. Les revues scientifiques également. Les revues professionnelles y font moins attention, et je pense que j’ai dû y répondre par le passé sans me demander si le format limité me permettait de bien distinguer le droit et l’interprétation que j’en faisais. Toutefois, leur périodicité permet encore la confrontation des idées. En revanche, les tribunes « Idées » ou débats » des grands quotidiens – dans lesquelles j’ai publié aussi – nécessitent plus de prudence : leur périodicité permet de donner une résonnance immédiate à une opinion publiée la veille d’un vote, sans que des doctrines divergentes puissent y répondre. La presse française est heureusement saine : le Figaro m’a permis de répondre vite… car j’ai pu interrompre des fêtes pascales le temps de rédiger une tribune.
Mais, alors, la Corse dans tout cela ?
II – L’autonomie de la Corse au crible de l’analyse universitaire
Les débats sur la Corse peuvent être confrontés à notre thèse, en démontrant l’instrumentalisation du droit pour susciter la peur.
Il faut d’abord souligner l’augmentation du nombre de tribunes ou d’interviews juridiques proches du scrutin, toutes dans le même sens, au point de laisser croire que l’ensemble des universitaires partagent leurs conclusions. En réalité, nombre d’entre eux considèrent simplement que leur voix a été entendue par leurs travaux publiés ou lors des auditions parlementaires.
S’agissant de leur contenu, elles affirment pour la plupart que cette réforme constitutionnelle est un coup de canif porté à la Constitution.
Une telle assertion est susceptible de faire trembler les parlementaires soucieux de bien faire ! Or, précisément, l’une d’entre elle leur demande d’avoir peur (au point d’agiter le spectre de Vichy !) en convoquant Montesquieu : « il ne faut toucher aux lois que d’une main tremblante ! ».
Le conseil est avisé, mais affirmer que la réforme est une attaque portée à la Constitution est un non-sens juridique. Il arrive, certes, qu’un droit non contesté manque à notre texte fondamental et, en cela, la révision constitutionnelle conforte ou enrichit l’existant. Toutefois, par définition, une telle révision ne s’impose que lorsqu’il est considéré que ses dispositions historiques font précisément obstacles à l’évolution de la société. Un projet de révision constitutionnelle est par définition non constitutionnel à ce stade et c’est sa vocation : il porte un changement de paradigme. Le stopper pour cette raison vaut interdiction de réviser la Constitution, dont le droit fondamental est pourtant prévu par…. la Constitution. Ce sont alors ces tribunes qui ne la respectent pas.
Le changement de paradigme n’est pas rare et peut être radical.
Pour répondre en même temps aux allégations relatives au communautarisme, ainsi en a été de la parité. Le juge constitutionnel avait en effet jugé que « La qualité de citoyen ouvre le droit de vote et d’éligibilité dans les conditions identiques à tous ceux qui n’en sont pas exclus, pour une raison d’âge, d’incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l’électeur ou l’indépendance de l’élu ; ou l’indépendance de l’élu ; que ce principe de valeur constitutionnelle s’oppose à toute division par catégorie des électeurs ou des éligibles ; qu’il en est ainsi pour tous suffrage politique, notamment pour l’élection des conseillers municipaux »[10]. La censure était symboliquement forte : un quota de femmes sur des listes électorales était assimilé à une division par catégorie des Français – électeurs et éligibles- contraire à nos principes républicains.
Or, la Constitution a été révisée pour instaurer la parité, en distinguant (et pas sous Vichy !) des chromosomes humains ! La réforme serait aujourd’hui annoncée comme un effondrement républicain causant la perte de la société française !
Pourtant, elle n’a conduit à aucune revendication de droits spécifiques des femmes dans l’espace politique. Selon la logique de ceux qui crient au communautarisme, le fait d’avoir créé la communauté des femmes au sein des suffrages aurait dû avoir un effet boule de neige. Or, elles sont toujours très minoritaires à devenir maires, rarement Première ministre, et jamais cheffe de l’État, mais n’exigent pas pour autant un partage équitable, ou une rotation des fonctions exécutives.
Il convient cependant de poser la question -moins intime que celle du chromosome – de l’identité culturelle. Un universitaire est supposé citer toute la jurisprudence pertinente, et pas seulement celle qui sert ses convictions. À ce titre, on doit confirmer que le juge constitutionnel a décidé en 1999, à propos des langues régionales et minoritaires, que l’indivisibilité de la République, l’égalité et l’unicité du peuple français s’opposaient « à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance ».
Pour autant, en 2011, postérieurement à cette décision, le Conseil a constitutionnalisé le droit particulier d’Alsace et de Moselle. Certes, ce dernier attribue des droits particuliers à des individus parce qu’ils vivent sur ces territoires et pas en vertu de leurs origines individuelles (je ne pense pas non plus que l’on vise le Corse de sang…), mais il n’en demeure pas moins que ces derniers disposent de droits collectifs différents en bénéficiant, par exemple, d’un régime spécifique de sécurité sociale.
De la même manière, en accordant des droits à la communauté des gens du voyage, avec des espaces d’accueils spécifiques et des dérogations d’accueil dans les établissements scolaires[11], la loi accorde des droits collectifs à un groupe défini par une communauté d’origine et de culture, sans censure constitutionnelle.
On peut poursuivre la même démonstration s’agissant de la partie de la décision de 1999 qui jugeait que « la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu’elle confère des droits spécifiques à des « groupes » de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l’intérieur de « territoires » dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français ». En effet, en 1996, dans sa décision sur la loi organique relative à la Polynésie française, le Conseil avait pourtant admis que dans les écoles, collèges et lycées, le tahitien puisse « être remplacé par l’une des autres langues polynésiennes ». Il s’agissait alors de satisfaire un groupe de locuteurs en fonction de la « zone d’influence ».
En 2012, très postérieurement à Vichy et à la décision de 1999, le Conseil constitutionnel a également validé l’exception à l’interdiction de maltraitance des animaux lors des corridas, en la justifiant par l’existence de certaines pratiques « traditionnelles » sur les seules « parties du territoire national où l’existence d’une telle tradition ininterrompue est établie et (que) pour les seuls actes qui relèvent de cette tradition ».
Le droit français est trop riche de ces exemples pour pouvoir tous les citer, et c’est précisément la raison pour laquelle le temps du chercheur n’est pas celui des media d’actualité : quand on les ignore en dépit de sa formation, il faut prendre le temps de les chercher. Prenons un dernier exemple : l’avis du ministre de l’emploi relatif à l’extension de la convention collective nationale des chaines thématiques à propos de celles qui s’adressent « spécifiquement à une catégorie particulière de la production (Tranche d’âge, communauté culturelle, linguistique ou religieuse »).
Ainsi, l’influenceur juridique s’arrêtera à la décision de 1999 tandis que l’universitaire, aguerri à la complexité du droit, proposera la totalité des références à la sagacité des parlementaires, tout en rappelant que réviser la Constitution est précisément l’occasion de changer de paradigme, de faire prévaloir ces nombreux exemples en clarifiant un positionnement contradictoire… ou encore de préserver une position stricte !
S’il fait état des dangers des solutions, c’est encore de façon rigoureuse. Puisqu’ils ont été largement développés, confrontons-les à des arguments contraires qui auraient dû figurer dans l’analyse juridique : la reconnaissance de l’identité Corse n’est pas nouvelle. L’article 1er de la loi du 2 mars 1982 portant statut particulier de la Corse disposait déjà que « L’organisation de la région de Corse tient compte des spécificités de cette région résultant, notamment, de sa géographie et de son histoire ». L’article 40 organisait quant à lui « la sauvegarde et la diffusion de la langue et de la culture corse ». Certes, l’article 1er de la loi du 13 mai 1991 en vertu duquel « la République française garantit à la communauté historique et culturelle vivante que constitue le peuple corse, composante du peuple français, les droits à la préservation de son identité culturelle et à la défense de ses intérêts économiques et sociaux spécifiques » a été censuré par le Conseil au motif qu’il portait atteinte à « l’unicité du peuple français ». Toutefois, tant la décision de la juridiction que les débats de ses membres qui l’éclairent sont dépourvus d’ambiguïté : c’est la notion de « peuple Corse » qui a été jugée contraire à l’unité mais pas celle relative à la « communauté historique », laquelle n’a jamais été remise en cause par la juridiction constitutionnelle ; il semble (c’est une interprétation des échanges lors du délibéré) que c’est la censure de « peuple » qui a fait tomber cette référence, parce qu’elle avait servi à justifier le recours au « peuple ». Mieux – et il ne s’agit plus d’interprétation – les sages ont repris les mots de la loi qui procédaient à la même reconnaissance juridique que celle qu’on s’apprête à constitutionnaliser, en jugeant le contenu du titre intitulé « De l’identité culturelle de la Corse » conforme à la Constitution
Si la loi a pu reconnaitre l’identité culturelle de la Corse sans censure, c’est que la Constitution l’autorisait déjà ! Il ne reste alors qu’un seul argument contre cette constitutionnalisation : « il ne faut pas l’encourager en le proclamant si fort ! ».
Or, ne pas le dire trop fort conduit à autoriser cette reconnaissance de façon confidentielle et sélective, en violation de l’égalité réelle. Surtout, cela confirme qu’il est impératif de pouvoir déterminer si l’universitaire rappelle le droit ou s’il le tord pour faire passer ses opinions : on doit savoir à quel titre il s’exprime.
Les tribunes agitent également le chiffon rouge de l’indivisibilité de la République. Elles n’expliquent alors pas comment la France a pu se décoloniser en dépit de ce principe révolutionnaire. Il s’agit là d’une ignorance de ce que la thèse de P. Barillé démontre : ce principe n’a aucune force normative par lui-même, ainsi que le démontre le fait que le Conseil ne censure jamais sur ce fondement : il a besoin de l’adosser à d’autres principes qui, eux, ont une effectivité juridique.
Terminons alors par une réaction à la dénonciation des conséquences de la réforme et par deux analyses juridiques.
L’exemple de la Catalogne est souvent brandi…pour faire peur ! Tout juriste sait (normalement) que le droit comparé n’existe pas, seule la comparaison des droits existe. Or, celle-ci est limitée par une règle scientifique universelle : on raisonne « toutes choses étant égales par ailleurs » : le contexte propre, l’Histoire, sont décisifs pour évaluer les conséquences d’une réforme. Or, on ne peut comparer la France et l’Espagne dont la Constitution est différente, dont le différencialisme n’a pas le même sens que celui reconnu par le droit Français, et dont les relations du centre avec la Catalogne ont une forme propre.
En revanche, le raisonnement conduit à poser une question : si le danger de la régionalisation est prouvé par les dérives en Catalogne, ne faut-il alors pas nécessairement conclure que les dangers de l’État unitaire français sont prouvés par les courants indépendantistes et autonomistes Corses ? Si A=B, alors B=A.
Il est ainsi à craindre qu’en s’exprimant avec leurs convictions plutôt qu’avec le raisonnement logique, ceux qui expliqueront demain qu’ils avaient raison d’annoncer un risque de contagion puisqu’une proposition de loi constitutionnelle relative à la reconnaissance des différences d’autres territoires aura été déposée, tomberont dans le piège de la confusion entre les causes immédiates (que les historiens, économistes ou juristes savent reconnaitre) et les causes profondes. En effet l’Alsace, la Bretagne, et le Pays basque mènent des initiatives juridiques pour y parvenir depuis fort longtemps [12]: ils n’ont pas attendu cette révision. Ce n’est donc pas elle qui conduira à une surenchère, elle ne fera qu’expliquer son calendrier !
S’agissant, enfin, de l’analyse objective de la réforme, on peut affirmer qu’elle est en rupture avec la conception française de l’unité de l’État, laquelle implique l’unité de la souveraineté et donc de la loi. Cependant, il ne s’agit que d’une rupture pour la métropole. Ainsi, sans parler de la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française écrit la norme dans le domaine de la loi[13]. Elle a certes valeur règlementaire, ce qui sauve la conception organique de la loi, mais elle n’est pas conforme à la conception matérielle de la loi qui a existé fort longtemps en France unitaire, jusqu’à l’arrêt du Conseil d’État « chemins de fer de l’Est ».
À vrai dire, c’est la loi organique qui donnera à ce pouvoir normatif son ampleur, et qui veillera à ce que les « discriminations » ne soient que l’expression d’un traitement différent d’une situation différente.
Quant à la référence à l’attachement à « sa » terre, on doit reconnaitre qu’elle invalide l’article L.110 du code de l’urbanisme qui dispose que le territoire est patrimoine de la nation. L’attachement des Corses « à la terre Corse » serait préférable.
Cependant, pour conclure, je vais m’autoriser à formuler ma position par analogie, en des termes non juridiques et bien distingués du droit que j’enseigne et que je pratique: je n’ai jamais vu aucune relation durable survivre au refus de l’un de permettre à l’autre d’être lui-même, d’avoir un espace à lui, d’exprimer ses différences et de les voir accueillies.
[1] La bête visant une pratique honnie, pas des individus.
[2] Cons. 57.
[3] Cons. 4.
[4] L.2017-257 du 28 février 2017
[5] L.4124-1 CGCT.
[6] Nous manquerons au devoir de citer ces tribunes de viser des individus quand la réflexion est générale.
[11] L.2000-614 du 5 juillet 2000
[12] Par exemple, cet article.
Par Géraldine CHAVRIER
Professeure agrégée de droit public
EDS – Université Paris I Panthéon-Sorbonne
Ancienne directrice du département de droit public et de la préparation à l’ENA