Un véritable sujet de réflexion doctrinale au cœur des rapports de systèmes dans l’espace juridique européen, la primauté du droit de l’Union européenne l’est incontestablement – encore et toujours. Elle continue d’occuper la doctrine spécialisée, de nourrir des débats juridico-politiques controversés concernant sa portée vis-à-vis du droit national et de mettre à l’épreuve la solidité de la relation de coopération inter-juridictionnelle au sein de l’association européenne de juridictions constitutionnelles. Rien de fondamentalement nouveau, à cet égard, quant au constat d’un état de ballotement bien connu : la primauté, meilleure incarnation de l’aspiration européenne à l’appréciation autonome des effets déployés par le droit supranational au sein des ordres juridiques étatiques, subit indéniablement – et peut-être inévitablement – des répliques souverainistes lui déniant l’accès ultime au tréfonds de la sphère constitutionnelle nationale. L’actualité contentieuse témoigne une nouvelle fois de cette ambiguïté propre au pluralisme constitutionnel tout en confirmant, s’il en était besoin, la pertinence de l’interrogation autour des effets de la primauté à l’échelle constitutionnelle interne: tandis que la Cour de justice revendique fermement, sans que cela suscite l’étonnement, la portée générale de l’application prioritaire du droit commun tout en n’hésitant plus à utiliser la voie du manquement pour astreindre les États membres au respect d’une exigence sine qua non de l’appartenance à l’Union dans son arrêt Commission c/Pologne du 18 décembre 2025, la Cour constitutionnelle fédérale allemande, elle, maintient non moins vigoureusement le droit au dernier mot dans sa décision Egenberger du 29 septembre 2025, nonobstant la confirmation d’une attitude nettement plus conciliatrice caractérisant plus généralement sa jurisprudence récente.
Si l’intérêt cardinal que revêt continûment le principe de primauté – omniprésent s’il en est – dans l’analyse des relations inter-normatives comme inter-juridictionnelles dans l’Union européenne paraît donc aussi peu contestable que son importance fondamentale à la compréhension même du projet d’intégration européenne et de la particularité du droit le sous-tendant, la consécration de tout un projet doctoral à la primauté n’est toutefois pas sans soulever des interrogations légitimes. À quoi bon, en effet, rouvrir en détail le dossier – particulièrement foisonnant – dédié à ce principe certes considéré depuis longtemps comme existentiel pour l’Union elle-même mais dont, de ce fait, on avait justement tendance à penser que l’essentiel avait été dit à son propos en 1964 par la Cour de justice, et depuis lors par la doctrine ? Tout au plus, serait-on tenté de croire, la réflexion sur la primauté relève désormais du registre de la mise à jour seulement ponctuelle d’analyses en soi assurément stables et légitimement consolidées des positionnements respectivement nationaux et européen. L’impression selon laquelle la primauté est largement considérée comme bénéficiant d’un degré d’exploitation a minima satisfaisant, voire même surabondant, par la science du droit semble confirmer ce sentiment diffus d’épuisement. Participe encore de cette logique que le contexte de la résurgence de tensions parfois vigoureuses entre juges de l’Union et juges constitutionnels nationaux observable ces dernières années se prolonge par des curieux réflexes doctrinaux de ralliement partisan à la perspective nationale ou supranationale, respectivement jugée préférable, plutôt que de se traduire par l’entame d’une véritable recherche de fond sur la fonction et le sens de la primauté dans l’espace constitutionnel européen multi-niveaux. Face à l’apparente binarité du cadre de la réflexion, ouvrant au mieux la possibilité de choisir son camp dans la controverse de principe entre la mise en avant d’une primauté absolue ou, à l’inverse, constitutionnellement limitable, l’existence d’une ligne de fracture prétendument insurmontable semble tenue pour acquise.
La présente thèse[1] cherche précisément à s’éloigner d’une telle représentation figée des relations entre les ordres juridiques nationaux et de l’Union ainsi qu’à soustraire la primauté aux moulins du perspectivisme. Sans aller jusqu’à imputer à celle-ci un véritable vide heuristique ou une situation d’impénétrabilité intellectuelle au besoin d’éclaircissement manifeste, notre recherche doctorale se fonde néanmoins sur le constat de l’appréhension insuffisante du potentiel constructif de la primauté dans la reconfiguration durable des rapports entre ordres juridiques. L’apport souhaité de la thèse réside ainsi dans son ambition de renouveau conceptuel pleinement assumée : Alors qu’il ne s’agit aucunement de dénier la réalité des démarches étatiques de restriction arbitraire de la primauté caractérisant le raisonnement en termes de contre-limites, ni même de les reléguer simplement à la sphère du juridiquement infondé ou politiquement intolérable, nos développements visent à questionner les approches se contentant de simplement associer le principe de primauté à un éminent facteur de clivage, inéluctablement à l’origine d’une scission solidement entérinée du paysage constitutionnel européen. Tandis que les lignes de conflits sont identifiées, catégorisées et accompagnées d’une nécessaire perspective d’adoucissement, la thèse a encore, et surtout, pour objectif de dépasser la voie de l’administration pacifiante d’un antagonisme conceptuel persistant. Plutôt que de classiquement inscrire les réflexions dans une configuration dichotomique oscillant entre tensions structurelles et pistes de gestion tout aussi caractéristiques des rapports dynamiques et évolutifs des ordres juridiques dans l’espace juridique européen, la thèse défend la nécessité tout en envisageant la possibilité de redessiner les contours même de la conflictualité systémique. Au cœur d’une relecture fondatrice de la relation entre droit national et droit de l’Union, la primauté, revalorisée, apparait finalement comme un puissant vecteur de transformation et authentique principe d’organisation au sein d’un système constitutionnel composite.
S’il s’agit de montrer que cette démarche a conduit à la mise en évidence de l’impact déterminant de la primauté sur l’évolution des rapports de systèmes dans l’Union européenne (II), il convient au préalable de présenter la démarche à la base du travail ici présenté, consistant à interroger la relation significative d’interaction entre ces contre-limites et le principe de primauté (I).
I) La lecture entrecroisée de la primauté et de ses contre-limites
L’ambition de revisiter le principe de primauté du droit de l’Union dans un environnement normatif multi-niveaux implique naturellement un chevauchement disciplinaire conséquent. Reflétant à la fois le classicisme indéniablement inhérent à notre sujet de thèse et le besoin d’actualisation de l’appareillage intellectuel que celui-ci appelle à n’en pas douter, trois niveaux ou sphères d’interrogations cruciales constamment entrelacées méritent d’être relevés. Au-delà de concerner tout d’abord – et fort classiquement – le droit constitutionnel national relatif au droit européen, y compris et surtout dans sa dimension comparative, notre travail se situe ensuite, et à l’évidence, au cœur même des rapports de systèmes dans l’Union européenne pour ainsi s’apparenter à une thématique de droit constitutionnel européen. Enfin, il convient de le souligner, la primauté semble cependant également de plus en plus clairement apparaitre comme une pièce déterminante dans la concrétisation des contours d’un droit constitutionnel de l’Union. En témoigne l’inscription sans cesse consolidée, par la Cour de justice, de la primauté dans le paradigme constitutionnel à l’échelle de l’Union, auquel la ligne de raisonnement empruntée confère une place considérable. Cette pluralité de dimensions juridiques ainsi mise en lumière, et dans laquelle tend à se situer notre thèse, se replie toutefois aussitôt pour parallèlement mettre en lumière un problème fondamental tout à fait traditionnel et quelque peu immuable : celui de l’incapacité du droit de l’Union à mettre entièrement en œuvre sa revendication générale d’application prioritaire face au plus éminent des échelons normatifs internes, à savoir la constitution nationale. C’est assurément à l’aune d’une telle reconnaissance étatique seulement conditionnée, limitée, de la primauté du droit de l’Union vis-à-vis de l’ultime bastion constitutionnel que la notion des contre-limites à la primauté du droit de l’Union dévoile tout son sens. Partant, l’identification d’une réception le plus souvent filtrée, et donc biaisée, de la conception supranationale de la primauté à l’échelle étatique représente un axe central de l’étude et fait apparaitre un antagonisme systémique.
Deux aspects paraissent illustrer l’intérêt de réfléchir – dans la logique partiellement conflictuelle caractérisant la première partie de la thèse – sur la primauté sous le prisme des contre-limites : d’une part, celles-ci révèlent bien le désaccord de principe quant au fondement de la primauté et aux paramètres normatifs pertinents au vu de la détermination de son étendue à l’échelle constitutionnelle interne. Les contre-limites véhiculent en effet la conception nationale d’une primauté non absolue et donc limitable, manifestement contraire à l’approche de la Cour de justice, laquelle appuie précisément les éventuels tempéraments à la primauté sur le droit de l’Union lui-même afin d’éviter que ceux-ci ne reviennent à une altération-limitation – et donc à une affectation – du principe même de primauté. De l’autre, et plus généralement, les contre-limites se prêtent ainsi à être définies comme catégorie générique des démarches nationales d’identification de limites unilatéralement opposables à la primauté. À cet égard, mérite d’être explicitement soulignée une conjonction des dimensions matérielle et organique : C’est sous cet angle qu’il convient d’appréhender le lien entre la détermination – juridictionnelle comme doctrinale – de pans constitutionnels dotés d’une importance supérieure et le procédé consistant justement pour une série notable de juridictions nationales à s’ériger en gardiens des principes ou valeurs constitutionnels ainsi sanctuarisés et susceptibles d’être soustraits aux effets de la primauté. Dans cet ordre d’idées, il semble envisageable de qualifier les contres-limites de technique juridictionnelle de contrôle et de les situer tant par rapport à la catégorie matérielle des limites constitutionnelles à l’intégration qu’à celle, institutionnelle, des réserves juridictionnelles de contrôle.
Alors même qu’elle adopte le prisme de la relativisation de la primauté, la première partie a également pour objectif de parvenir à une représentation d’ores et déjà nuancée de la conflictualité en accentuant l’interconnexion normative et la retenue judiciaire comme facteurs d’adoucissement des contre-limites. C’est là établir une gradation dans l’évolution de la manière de percevoir les tensions structurelles, la difficulté étant en effet d’éviter l’impression d’un changement d’accentuation trop brusque ou schématique dans la progression générale du propos d’une conception conflictuelle vers une ambition de revalorisation – préalablement mentionnée – de la primauté. Précisons dans cette optique que c’est sur toile de fond d’une conception toutefois modifiable des contre-limites que nous entendons montrer que l’interprétation du principe de primauté est susceptible d’évoluer elle-même, sans toutefois que les deux représentations ainsi mises en exergue s’excluent ou s’invalident (elles coexistent). Il apparait ainsi que les contre-limites ne représentent, dans l’absolu, qu’un aspect de l’interrogation plus générale et à dimension systémique sur la portée de la primauté dans l’édifice constitutionnel de l’Union.
En tout état de cause, cette lecture croisée de la primauté et des contre-limites s’inscrit des plus étroitement dans l’objectif de mise en lumière de l’incidence majeure qu’a ce principe jurisprudentiel cardinal sur la dynamique tant conflictuelle que créatrice des rapports inter-normatifs comme inter-juridictionnels au sein de l’espace juridique de l’Union.
II) La mise en lumière de l’incidence de la primauté sur l’évolution de l’espace constitutionnel de l’Union
Preuve de son caractère tentaculaire, le principe de primauté permet une véritable mise en relation cohérente de nombreuses problématiques à la fois matérielles et institutionnelles au cœur des rapports de systèmes, mais souvent appréhendées isolément. C’est en effet sous l’angle fédérateur de la primauté que la thèse s’attache à aborder des thèmes aussi variés que complexes comme l’avènement et l’apaisement des conflits de juridiction relatifs à la détermination des limites de la force de pénétration du droit de l’Union à l’échelle constitutionnelle interne (que l’on songe à l’identité constitutionnelle, aux droits fondamentaux ou à l’ultra vires), le rapprochement matériel entre les niveaux national et de l’Union, l’ouverture de ce dernier vis-vis d’impératifs étatiques selon le paradigme de la perméabilité ou encore la répartition des responsabilités juridictionnelles dans la préservation d’une substance constitutionnelle commune. Ce n’est toutefois pas la largeur des réflexions menées sous le prisme de la primauté mais bien la capacité de celle-ci d’être érigée au rang de principe d’organisation du pluralisme constitutionnel qui marque l’originalité de l’approche adoptée. Dans cet ordre d’idées, l’entreprise de relecture de la relation des ordres juridiques nationaux et de l’Union à l’aune de la primauté conduit à appréhender la rencontre d’impératifs constitutionnels antagonistes en tant qu’expression d’un enjeu de stabilisation d’un édifice ou système constitutionnel composite. En partant d’un recentrage des contre-limites sur leur possible apport structurant et constructif, l’idée défendue est précisément que la primauté contribue à faire évoluer le droit de l’Union tout comme les paramètres normatifs et juridictionnels au fondement de son interaction avec le droit national. Il s’agit ainsi de mettre en exergue un double mouvement de réaménagement du cadre de la conflictualité initié par la primauté et d’insertion de celle-ci dans cette reconfiguration de la relation entre le droit de l’Union et le droit constitutionnel national.
Concrètement, le travail propose une analyse de l’interprétation systémique et interconnectée de normes cruciales du droit primaire (art. 2, 4(2), 19 TUE) constamment entrecroisée avec la primauté en tant que signe de maturation constitutionnelle de celle-ci et du droit de l’Union en général. Tandis que la perception de la primauté en tant que principe de cohésion constitutionnelle se trouve donc certes au centre du dessein – et de l’enjeu – d’actualisation intellectuelle ci-dessus évoquée, les conséquences découlant de cette démarche de reconstruction conceptuelle représentent un autre volet déterminant de l’étude.
D’un point de vue pratique, les répercussions de l’inscription de la primauté dans la double dynamique d’absorption de contenus constitutionnels nationaux et d’ouverture de l’ordre juridique de l’Union lui-même envers des impératifs nationaux sont ainsi situées sur le terrain d’une complémentarité juridictionnelle, caractérisée par la protection centralisée d’impératifs constitutionnels nationaux et la préservation décentralisée des valeurs communes. En témoignent tour à tour l’explicitation du rôle de la clause européenne de protection de l’identité nationale et la mise en lumière d’un mouvement d’élargissement significatif de l’office du juge constitutionnel national du fait de l’intégration des droits fondamentaux de l’Union parmi les normes de référence de contrôle. Par ailleurs, et d’un point de vue plus abstrait, la démarche d’insertion du principe de primauté – matériellement rehaussée – dans un environnement axiologique implique de prendre en considération l’impact susceptible d’en résulter à l’égard de concepts clefs du droit constitutionnel. L’interrogation concerne par conséquent une réduction de l’antinomie qui a longtemps pu caractériser le rapport entre d’éminentes valeurs constitutionnelles et la primauté : envisageable en matière d’État de droit du fait que le devoir national de mise à l’écart est désormais considéré par la Cour de justice comme ancré dans l’État de droit, une telle démarche paraît plus délicate en ce qui concerne la démocratie. En effet, celle-ci se voit toujours, malgré quelques inflexions timides, fortement rattachée à l’État. L’approche de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, érigeant la loi d’approbation du traité porteuse de l’habilitation populaire en une sorte de réservoir démocratique auquel l’Union puise y compris dans le cadre de l’exercice de ses compétences révèle particulièrement bien la solidité du prisme stato-national en matière de démocratie. Des pistes afin d’asseoir démocratiquement la primauté sans le renfort constitutionnel étatique sont cependant relevées et exploitées, en particulier par le biais de la nécessaire valorisation de la citoyenneté de l’Union dans l’optique d’une représentation démocratique de la primauté du droit de l’Union à travers ce dernier.
Si elle apparait comme l’expression d’une logique également prospective, l’appréciation des interférences des valeurs fondatrices de l’Union européenne avec le principe de primauté ne conforte pas moins, plus généralement, un objectif central de la thèse ici présentée : la mise en lumière du rôle considérable de la primauté en tant que vecteur de transformation à la fois normative et conceptuelle du paysage constitutionnel européen.
[1] Thèse dirigée par M. le professeur Marc Blanquet et soutenue le 23 janvier à l’Université Toulouse-Capitole devant un jury composé des professeurs E. Dubout, H. Gaudin, G. Marti, S. Roland, J. Ziller.
Par Max RUTHARDT
Docteur en droit à l’École de Droit de l’Université de Toulouse [IRDEIC]
