« Une des grandes révolutions juridiques du milieu du XXe siècle a été de faire en sorte que le justiciable, personne physique ou morale, devienne le créancier de droits définis à un niveau supranational – notamment européen – et qu’il puisse demander compte du respect de ces droits » – J. DUTHEIL DE LA ROCHERE, « Droit au juge, accès à la justice européen », Pouvoirs, n° 96, 2001.
La protection juridictionnelle effective relève de ces principes que l’on invoque aisément sans jamais proprement les étudier en profondeur. Il s’est progressivement imposé comme une évidence silencieuse ; pourtant, l’est-il véritablement ?
Cette impression d’acquis découle partiellement des racines qu’il puise dans les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ainsi que des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres.
Le principe de protection juridictionnelle fait ainsi l’objet d’un double processus d’européanisation ; d’abord, une européanisation ascendante par laquelle la Cour de justice de l’Union européenne s’approprie le concept pour le transformer en un principe européen nouveau et autonome par le biais de la jurisprudence Marguerite Johnston[1], puis une européanisation descendante par laquelle la protection juridictionnelle, nouvellement renforcée par des exigences supranationales, s’impose aux Etats membres.
Ce phénomène de densification normative mène à sa montée en puissance dans l’ordre juridique européen au sein duquel il déploie toute son envergure, se révélant ainsi hautement structurant et normativement puissant.
Pleinement comprendre la richesse et la portée nécessite d’en renouveler l’approche. Le point de départ est donc d’en apporter une clarification substantielle.
Ce principe, large et transversal, est avant tout l’expression d’une obligation formelle et contraignante faisant peser sur les institutions européennes et les Etats membres la charge de permettre et de faciliter l’accès au juge. Il est également assorti du droit le plus absolu du particulier, personne physique ou morale, de demander et d’obtenir la protection de ses droits.
Ainsi, il se définit à l’aune de deux aspects distincts ; le premier est le « droit au juge », à savoir le droit d’accès à un tribunal dont doit pouvoir jouir le particulier afin de requérir la protection de ses droits, aussi dit le droit à un recours juridictionnel, le second est le « droit au bon juge », couvrant l’ensemble des garanties inhérentes au jugement telles que l’impartialité et l’indépendance des juridictions, nécessaires à une protection pleinement effective.
Les enjeux sont ainsi considérables dans la mesure où il ne s’agit pas seulement d’un droit ayant acquis une autonomie certaine, mais d’un droit conditionnant l’existence, l’effectivité et la jouissance de tous les autres droits et libertés fondamentales dans l’ordre juridique en cause. En effet, la seule proclamation desdits droits est insuffisante, c’est pourquoi le principe de protection juridictionnelle effective en est le catalyseur, il permet de les concrétiser et de leur offrir une véritable portée normative.
I – Un principe directeur du système juridictionnel de l’Union européenne
Dans sa jurisprudence, la Cour de justice se réfère au « système complet de voies de recours et de procédures »[2] mis en place par les traités, établissant ainsi un critère qualitatif grâce auquel la protection juridictionnelle des particuliers peut être effectivement assurée.
Le système juridictionnel de l’Union européenne, véritable constellation contentieuse, est composé d’un ensemble à la fois complet et complexe de voies de droit. Chacune d’elles a été conçue comme répondant à une fonction prédéterminée menant à l’existence d’un arsenal de voies uniques et indépendantes dans leurs objectifs, leur mise en œuvre et leur finalité.
La notion d’autonomie des voies de recours est souvent délaissée, voire invisibilisée, au profit de l’étude de leur systématique. Bien que ces deux aspects puissent paraître antinomiques, en réalité il n’en est rien. L’autonomie des voies de recours est le véritable moteur de l’essence contentieuse de l’Union européenne, elle est le reflet de la volonté initiale des constituants et le premier garant des droits subjectifs.
En sus, l’autonomie des voies est non seulement un prérequis à leur propre existence, mais elle est aussi une condition sine qua non à leur systématique, car seules des voies autonomes sont amenées à interagir.
Ainsi, une conception renouvelée du système peut être adoptée ; il peut être qualifié de complet d’une part car les voies de droit ont une vocation autonome de principe, conférant au justiciable un arsenal contentieux propre à assurer la défense de leurs droits, et d’autre part car elles ont une vocation systématique de fait.
En effet, le concept de systématique[3] renvoie à l’existence d’un écosystème juridictionnel complet composé de diverses voies autonomes, mais inexorablement appelées à converger, interagir, s’articuler et s’influencer mutuellement.
Les dynamiques à l’œuvre en matière de systématique, et plus précisément dans leur rapport de complétude, se déploient selon deux logiques distinctes qu’il convient d’expliciter.
D’abord, la complétude dite positive renvoie au rapport de complémentarité entretenu entre deux voies de droit dont la finalité et la mise en œuvre permettent un renforcement, d’une part de l’unité et de la cohérence du système contentieux, et d’autre part de la protection juridictionnelle qu’en tire le justiciable. Tel est le cas des rapports hautement complémentaires du recours en annulation (article 263, alinéa 4, TFUE) et du recours en carence (article 265 TFUE) appréhendés par la Cour de justice comme « l’expression d’une seule et même voie de droit »[4] au service d’une protection juridictionnelle renforcée.
Ensuite, la complétude dite négative évoque les rapports entre voies de droit qui ont pour finalité prépondérante, si ce n’est exclusive, de combler et compenser les lacunes structurelles et les graves atteintes à la protection juridictionnelle effective. Cette systématique s’organise principalement autour du recours en annulation dont l’étroitesse et l’accessibilité restreinte mène inexorablement à un constat d’incomplétude du système juridictionnel européen pris dans son individualité.
L’interprétation et la mise en œuvre de la voie royale du contentieux de la légalité telle que voulue par les constituants et développée par la Cour de justice, notamment eu égard à la clause de forclusion TWD[5], sont responsables d’une profonde atteinte à la protection juridictionnelle, que les autres voies de droit européennes ne parviennent pas convenablement à compenser. En donnant l’illusion d’un droit à la contestation de la validité des actes, mais réduit à une peau de chagrin, l’Union européenne jongle avec les frontière du droit à la protection juridictionnelle, si tant est qu’on ne peut pas d’ores et déjà affirmer qu’il est pleinement entamé.
II – Un principe directeur des systèmes juridictionnels nationaux
Dans les Communautés européennes, disait Jean-Paul Jacqué, « le droit c’est le juge »[6]. Dans un ordre juridique, les juridictions occupent donc une place prépondérante. Le modèle européen se fondant sur une logique intégrative, qui ne procède donc pas d’une absorption du droit national mais d’une imbrication dynamique, les ordres juridictionnels nationaux s’intègrent dans un rapport de coopération étroite avec l’Union européenne.
De ce fait, un nouveau rapport de complétude se met à l’œuvre, une complétude dite supplétive. Il ne s’agit plus d’un rapport de voie de droit à voie de droit – comme tel était le cas dans le cadre de la complétude positive ou négative –, mais d’un rapport d’ordre juridique à ordre juridique. En effet, face au constat d’insuffisance du système juridictionnel de l’Union européenne stricto sensu, les ordres nationaux sont les seuls à même de combler cette faille béante et d’assurer une protection juridictionnelle véritablement effective.
Le juge national est ainsi appelé, conformément à sa désignation usuelle de « juge de droit commun », à être le premier garant de la protection juridictionnelle effective pour les justiciables. Qu’il s’agisse des caractéristiques du système européen – telles que la primauté du droit de l’Union et son effet direct – ou des obligations inhérentes à son office – telles que l’obligation d’interprétation, d’éviction, de substitution et de réparation –, les Communautés européennes se sont rapidement dotées d’instruments permettant d’offrir au juge la capacité d’être à la mesure de ses responsabilités[7].
Bien qu’il ne puisse être nié que la fonction du juge national fasse l’objet d’une revalorisation et d’un renforcement progressif sous l’effet des exigences européennes, mû par une décentralisation juridictionnelle nécessaire à l’effectivité de son ordre sui generis, il n’en demeure pas moins que son office européanisé reste strictement encadré.
Sous l’apparence trompeuse d’une collaboration juridictionnelle étroite entre juges placés dans une situation d’égal à égal, le juge interne se révèle davantage comme la main agissante, le prolongement de la Cour de justice plutôt qu’une entité autonome.
En matière purement procédurale, l’Union européenne n’est pas compétente. De ce fait, les Etats membres maintiennent une certaine latitude dans l’application du droit de l’Union européenne. Pour autant, cette notion d’« autonomie institutionnelle et procédurale » mérite d’être nuancée d’un point de vue autant terminologique que substantiel.
Bien que cette formule soit entrée dans le langage juridique courant, le terme d’« autonomie » apparaît, à bien des égards, inapproprié dans la mesure où il ne rend qu’imparfaitement compte de la réalité. En droit, l’autonomie renvoie à la capacité d’une entité de s’auto-régir selon des règles qu’elle a déterminé par le biais de son pouvoir décisionnel et discrétionnaire. Or, en matière procédurale, il n’en est rien car un tel choix sémantique revient à nier l’encadrement particulièrement strict qu’impose l’Union européenne. Il s’agit donc plus vraisemblablement d’une compétence procédurale.
Il serait toutefois fallacieux de penser que l’Union européenne, dépourvue de compétence en la matière, n’y cultive pour autant aucune emprise. Plusieurs principes européens, certains généraux – tel que les principes de coopération et d’effet utile – et d’autres dits traditionnels – tel que les principes d’équivalence et d’effectivité –, participent à l’encadrement procédural interne, assurant ainsi une garantie minimale de la protection des droits.
Face à leur caractère limitatif, et parfois insuffisant, des alternatives permettent une protection plus approfondie tel qu’en témoigne l’émergence du principe de protection juridictionnelle effective comme instrument d’encadrement de la compétence procédurale des Etats membres.
Bénéficiant d’une puissance normative considérable, il permet de justifier l’intervention parfois contraignante de l’Union européenne dans un domaine pourtant hors de son champ de compétence, car telle est la portée normative dudit principe. En témoigne ainsi le phénomène de glissement, si ce n’est de substitution[8], du principe d’effectivité, garantissant seulement un encadrement minimal, au profit du principe de protection juridictionnelle, permettant un encadrement plus approfondi.
III – Un instrument privilégié dans l’avènement d’un modèle juridictionnel européen
Le régime juridique de la protection juridictionnelle effective s’organise à travers ses deux expressions normatives, nommément l’article 47 de la Charte et l’article 19 TUE.
Le premier, dont l’intitulé ne reflète qu’imparfaitement le principe qu’il incarne, à savoir un « Droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial », consacre indubitablement le droit à la protection juridictionnelle. Cette version renouvelée du principe formalise son aspect personnel, à savoir le droit effectif de tout particulier d’accéder à la justice et la défense de ses droits.
Le second revêt quant à lui son aspect institutionnel, notamment en ce qu’il pose certaines obligations pour les institutions européennes et les Etats membres permettant la réalisation dudit droit, mais aussi car il est une expression particulière de l’obligation de coopération de l’article 4, paragraphe 3, TUE. L’article 19 TUE, au-delà d’être une norme systémique et charnière, se révèle être le centre gravitationnel de la protection juridictionnelle effective car il en concentre toute l’essence.
Ledit principe est unique en ce qu’il est profondément enraciné dans l’identité de l’Union européenne, et plus précisément dans ses valeurs les plus fondamentales et fondatrices qui figurent à l’article 2 TUE. Au-delà de son lien particulièrement étroit avec la garantie des droits fondamentaux et la démocratie, c’est bien avec l’Etat de droit que la protection juridictionnelle entretient une relation d’interdépendance existentialiste. En effet, le lien tissé entre les deux notions est un lien d’essence en ce que l’existence et l’effectivité de l’un dépendent de l’existence et l’effectivité de l’autre ; l’Etat de droit ne peut être qualifié en l’absence d’une protection juridictionnelle pleinement effective, et inversement, la protection juridictionnelle ne peut être effective en dehors du cadre normatif de l’Etat de droit.
Bénéficiant désormais d’une puissance normative considérable, notamment en raison de son alliance avec l’article 2 TUE et l’Etat de droit, le principe de protection juridictionnelle devient un instrument privilégié de construction et de façonnage d’un certain standard européen de juridiction[9]. Par ce biais, la Cour de justice parvient à légitimer son immixtion dans les systèmes judiciaires nationaux, relevant pourtant exclusivement de la souveraineté étatique, et imposer un standard qualitatif de juridiction en vertu du droit de tout justiciable à accéder à la justice et à la défense de ses droits.
La longue épopée juridictionnelle menée par la Cour de justice à l’encontre des atteintes à l’indépendance judiciaire témoigne de l’harmonisation et du renforcement de ce standard, de la jurisprudence des juges portugais de 2018[10], jusqu’aux jurisprudences des mécanismes de conditionnalité des financements européens de 2022[11]. D’autant plus que la Cour de justice doit statuer sur la possibilité de condamner un Etat sur le seul fondement de l’article 2 TUE[12], et donc éventuellement sur une négation systémique et généralisée de l’Etat de droit, ce qui marquerait un renforcement d’autant plus prégnant de la normativité de la protection juridictionnelle.
Dès lors, cet instrument, dont la portée et la normativité deviennent singulièrement puissantes, dévoile un certain potentiel autoritaire dans la mesure où il légitime une expansion considérable du pouvoir de contrôle et d’intervention de la Cour de justice dans des domaines multiples et sensibles qui lui étaient par principe exclus. Le mythe du gouvernement des juges se nourrit entre autres de ces dérives prétoriennes.
Ce constat, si ce n’est cette mise en garde, est également à mettre en lien avec l’identité intrinsèquement fédérale de l’article 19 TUE ainsi que le comportement de nature analogue de la Cour de justice, en ce qu’on pourrait y voir une volonté d’enfin faire franchir à l’Union européenne le « pas fédéral »[13].
[1] CJCE, 15 mai 1986, Marguerite Johnston C/ Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, aff. C-222/84.
[2] Voir notamment CJCE, 23 avril 1986, Parti écologiste « les Verts » C/ Parlement européen, aff. C-294/83, Pt. 6, ou encore CJCE, 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores, aff. C-50/00., Pt. 40.
[3] Voir par exemple BERROD, F., La systématique des voies de droit communautaire, Thèse de doctorat, droit public, (sous la direction de KOVAR R.), Université Strasbourg 3, 2002.
[4] CJCE, 18 novembre 1970, A. Chevalley, aff. C-15/70, Pt. 6.
[5] CJCE, 9 mars 1994, Textilwerke Deggendorf GmbH, aff. C-188/92.
[6] JACQUÉ, J.-P., Le rôle du droit dans l’intégration européenne, Philosophie Politique, 1991 (1), P. 132.
[7] DUBOS, O., Les juridictions nationales, juges communautaires. Contribution à l’étude des transformations de la fonction juridictionnelle dans les Etats membres de l’Union européenne., Dalloz, NBT, 2001.
[8] Dans la jurisprudence récente CJUE, 13 septembre 2018, Profi Credit Polska S.A. w Bielsku Białej C/ Mariusz Wawrzosek, aff. C-176/17, Pt. 32., la formule usuelle de la Cour de justice remplace le principe d’effectivité par le principe de protection juridictionnelle effective.
[9] GAUDIN, H., Droit institutionnel de l’Union européenne, PUF, Collection Droit fondamental, 2025.
[10] CJUE, gr. ch., 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, aff. C-64/16.
[11] CJUE ass. plén. 16 février 2022, Hongrie C/ Parlement européen et Conseil, aff. C-156/21 et
CJUE ass. plén. 16 février 2022, Pologne C/ Parlement européen et Conseil, aff. C-157/21.
[12] CJUE, arrêt à venir, Commission européenne C/ Hongrie, aff. C-769/22.
[13] GAUDIN, H., « La contribution du juge de l’Union européenne au développement de recours effectifs protégeant les libertés ». Civitas Europa, n° 49, 2022, pp. 323-335.
Par Mathias CASSE
Doctorant à l’Université Toulouse-1 Capitole