{"id":1916,"date":"2026-04-13T07:00:00","date_gmt":"2026-04-13T05:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/nuancesdudroit.fr\/?p=1916"},"modified":"2026-04-12T17:58:23","modified_gmt":"2026-04-12T15:58:23","slug":"declassification-de-lavis-du-service-juridique-du-conseil-de-mars-2013-portant-sur-la-competence-de-la-cour-europeenne-des-droits-de-lhomme-quant-aux-actes-de-lunion-relevan","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/nuancesdudroit.fr\/?p=1916","title":{"rendered":"D\u00e9classification de l\u2019avis du service juridique du Conseil de mars 2013 portant sur la comp\u00e9tence de la Cour europ\u00e9enne des droits de l\u2019Homme quant aux actes de l\u2019Union relevant de la Politique \u00c9trang\u00e8re et de S\u00e9curit\u00e9 Commune"},"content":{"rendered":"\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Alors que la Commission europ\u00e9enne a saisi la Cour de justice d\u2019une demande d\u2019avis au titre de l\u2019article 218\u00a711 TFUE ainsi formul\u00e9e \u00ab Est-ce que le projet d\u2019accord r\u00e9vis\u00e9<\/a> portant adh\u00e9sion de l\u2019Union europ\u00e9enne \u00e0 la convention de sauvegarde des droits de l\u2019homme et des libert\u00e9s fondamentales, sign\u00e9e \u00e0 Rome le 4 novembre 1950, est compatible avec les trait\u00e9s\u00a0?<\/em>\u00a0\u00bb[1]<\/a>, le Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne d\u00e9classifie un avis de son service juridique de mars 2013<\/a> dont l\u2019objet tr\u00e8s sp\u00e9cifique est la comp\u00e9tence de la Cour europ\u00e9enne des droits de l\u2019Homme sur les actes de la Politique \u00c9trang\u00e8re et de S\u00e9curit\u00e9 Commune (PESC). La conclusion de l\u2019avis est simple\u00a0: \u00ab\u00a0au cas o\u00f9 la proposition du Conseil de l\u2019Europe \u00e9tait retenue, compte tenu de la comp\u00e9tence limit\u00e9e de la Cour de justice en ce qui concerne les actes PESC et en d\u00e9pit de l’ensemble des diff\u00e9rentes voies de recours existantes ou qui pourraient \u00eatre cr\u00e9\u00e9es, le risque ne peut \u00eatre exclu que la CEDH d\u00e9clare les trait\u00e9s de l’UE contraires aux articles 6 et 13 de la Convention\u00a0<\/em>\u00bb.<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 L\u2019argument de l\u2019incompatibilit\u00e9 du syst\u00e8me de contr\u00f4le juridictionnel des actes PESC se retrouve dans les arguments des gouvernements fran\u00e7ais et polonais pr\u00e9sent\u00e9s dans la proc\u00e9dure ayant conduit \u00e0 l\u2019avis 2\/13. La Cour, elle-m\u00eame, avait fait du contr\u00f4le des actes PESC une \u00ab ligne rouge \u00bb. Elle avait alors indiqu\u00e9 : \u00ab\u00a0Malgr\u00e9 l\u2019interpr\u00e9tation syst\u00e9matique de ces dispositions effectu\u00e9e par la Commission dans sa demande d\u2019avis, et contest\u00e9e par certains des \u00c9tats membres ayant soumis des observations \u00e0 la Cour, visant en substance \u00e0 d\u00e9finir l\u2019\u00e9tendue du contr\u00f4le juridictionnel de la Cour en la mati\u00e8re comme \u00e9tant suffisamment large pour appr\u00e9hender toutes les situations pouvant faire l\u2019objet d\u2019une requ\u00eate devant la Cour EDH, il y a lieu de relever que la Cour n\u2019a pas encore eu l\u2019opportunit\u00e9 de pr\u00e9ciser la port\u00e9e des limitations de sa comp\u00e9tence r\u00e9sultant, en mati\u00e8re de PESC, desdites dispositions. Toutefois, afin de prendre position sur la pr\u00e9sente demande d\u2019avis, il suffit de constater que, en l\u2019\u00e9tat actuel du droit de l\u2019Union, certains actes adopt\u00e9s dans le cadre de la PESC \u00e9chappent au contr\u00f4le juridictionnel de la Cour. Une telle situation est inh\u00e9rente \u00e0 l\u2019am\u00e9nagement des comp\u00e9tences de la Cour pr\u00e9vu par les trait\u00e9s et, en tant que telle, ne peut se justifier qu\u2019au regard du seul droit de l\u2019Union. Toutefois, en raison de l\u2019adh\u00e9sion telle que pr\u00e9vue par l\u2019accord envisag\u00e9, la Cour EDH serait habilit\u00e9e \u00e0 se prononcer sur la conformit\u00e9 avec la CEDH de certains actes, actions ou omissions intervenus dans le cadre de la PESC et, notamment, de ceux pour lesquels la Cour n\u2019est pas comp\u00e9tente pour contr\u00f4ler leur l\u00e9galit\u00e9 au regard des droits fondamentaux. Une telle situation reviendrait \u00e0 confier le contr\u00f4le juridictionnel desdits actes, actions ou omissions de l\u2019Union, f\u00fbt-ce un contr\u00f4le limit\u00e9 au respect des seuls droits garantis par la CEDH, exclusivement \u00e0 un organe externe \u00e0 l\u2019Union<\/em>\u00a0\u00bb[2]<\/a>.<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 On le sait, dans le cadre de la reprise des n\u00e9gociations ayant conduit au nouveau projet d\u2019accord, le contr\u00f4le des actes PESC avait \u00e9t\u00e9 mis \u00e0 part, \u00e0 charge pour l\u2019Union de r\u00e9soudre en interne ce point plus qu\u2019\u00e9pineux.<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00c0 quoi cette r\u00e9solution en interne fait-elle r\u00e9f\u00e9rence ? Et \u00e9tait-elle vraiment opportune ? R\u00e9solution en interne, la voie la plus \u00e9vidente, mais non la plus facile, est celle de la r\u00e9vision des trait\u00e9s. Cette r\u00e9vision aurait d\u00fb porter sur les points de verrouillage inscrits aux articles 24\u00a71er<\/sup>, 2\u00e8me<\/sup> al. TUE[3]<\/a> et 275 TFUE[4]<\/a>. Voie \u00e9vidente, mais voie impossible, comme l\u2019illustre la chape de silence qui p\u00e8se en la mati\u00e8re depuis 2014.<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Restait (reste ?) alors la voie jurisprudentielle. Il en \u00e9tait visiblement attendu beaucoup, et sans doute, beaucoup trop. Il y a d\u2019ailleurs quelque incoh\u00e9rence \u00e0 attendre d\u2019un juge, et par la voie de l\u2019interpr\u00e9tation, ce que le pouvoir de r\u00e9vision ne peut politiquement faire. La Cour de justice pouvait-elle (en 2024, dans l\u2019affaire KS et KD), peut-elle (dans l\u2019avis 1\/25 \u00e0 venir), dire autre chose que ce qu\u2019elle indiquait en 2014 : \u00ab\u00a0Une telle situation est inh\u00e9rente \u00e0 l\u2019am\u00e9nagement des comp\u00e9tences de la Cour pr\u00e9vu par les trait\u00e9s et, en tant que telle, ne peut se justifier qu\u2019au regard du seul droit de l\u2019Union<\/em>\u00a0\u00bb.<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Certes, dans son arr\u00eat KS et KD<\/em>[5]<\/a>, la Cour de justice confirme r\u00e9solument le caract\u00e8re extr\u00eamement d\u00e9rogatoire, et \u00e0 ce titre d\u2019interpr\u00e9tation stricte[6]<\/a>, du syst\u00e8me de contr\u00f4le des actes PESC au regard des articles 19\u00a71er<\/sup> TUE[7]<\/a> et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l\u2019Union[8]<\/a>. Le raisonnement se caract\u00e9rise surtout par une recherche originale de conciliation du droit de l\u2019Union et de la jurisprudence de la Cour europ\u00e9enne des droits de l\u2019Homme, \u00e0 travers le caract\u00e8re non absolu des droits prot\u00e9g\u00e9s par les 6\u00a71er<\/sup> 13 de la Convention. Par sa r\u00e9f\u00e9rence \u00e0 l\u2019affaire Markovic[9]<\/a>, la Cour de justice vise les limitations au droit d\u2019acc\u00e8s \u00e0 un tribunal li\u00e9es aux immunit\u00e9s de juridiction. Plus pr\u00e9cis\u00e9ment encore, la mention de l\u2019arr\u00eat H. F. c\/France<\/em>[10]<\/a> renvoie \u00e0 ce que le droit fran\u00e7ais qualifie d\u2019actes de gouvernement. La nouvelle ligne de partage de la comp\u00e9tence de contr\u00f4le du juge de l\u2019Union est constitu\u00e9e par les actes se rattachant \u00e0 des choix politiques ou strat\u00e9giques\u00a0: si \u00ab\u00a0la situation en cause (ne) rel\u00e8ve (pas) de l\u2019un des cas de figure pr\u00e9vus \u00e0 l\u2019article 24\u00a71, 2nd<\/sup> al., derni\u00e8re phrase TUE et \u00e0 l\u2019article 275, 2nd<\/sup> al. TFUE, dans lesquels (sa) comp\u00e9tence est explicitement admise\u00a0\u00bb, alors \u00ab\u00a0dans un second temps\u00a0<\/em>\u00bb, il convient d\u2019appr\u00e9cier \u00ab\u00a0si la comp\u00e9tence de la CJUE peut \u00eatre fond\u00e9e sur la circonstance que les actes et les omissions en cause ne se rattachent pas directement aux choix politiques ou strat\u00e9giques effectu\u00e9s par les institutions, les organes et organismes de l\u2019Union dans le cadre de la PESC et notamment de la PSDC<\/em>\u00a0\u00bb.<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Reste encore \u00e0 savoir comment la Cour europ\u00e9enne des droits de l’homme pourra accepter une telle distinction et, surtout, son application par la Cour de justice. Rien n\u2019est donc s\u00fbr de ce point de vue : une telle incertitude est-elle acceptable par certains \u00c9tats membres de l\u2019Union, attach\u00e9s aux particularit\u00e9s de la PESC ? Du point de vue de la Cour de justice, cette incertitude permet-elle une d\u00e9claration de compatibilit\u00e9 dans le cadre de l\u2019avis 1\/25, ou non ?<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Rappelons au passage que la voie du recours en responsabilit\u00e9 s\u2019est r\u00e9v\u00e9l\u00e9e, \u00e0 ce jour, d\u00e9cevante, comme l\u2019illustre l\u2019ordonnance de renvoi du Tribunal de l\u2019Union en date du 25 septembre 2025, rejetant le recours en r\u00e9paration dans les affaires KS et KD<\/em>[11]<\/a>.<\/span><\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Il est pourtant un point de de l\u2019arr\u00eat KS et KD<\/em> qui para\u00eet avoir \u00e9t\u00e9 peu explor\u00e9, \u00e0 ce jour[12]<\/a>\u00a0: \u00ab\u00a0en vertu de l\u2019article 24, \u00a71, second alin\u00e9a, derni\u00e8re phrase, TUE et de l\u2019article 275, 1er<\/sup> alin\u00e9a, TFUE, la Cour de justice de l\u2019Union europ\u00e9enne n\u2019est pas comp\u00e9tente pour appr\u00e9cier la l\u00e9galit\u00e9 ou interpr\u00e9ter des actes ou des omissions se rattachant directement \u00e0 la conduite, \u00e0 la d\u00e9finition ou \u00e0 la mise en \u0153uvre de la PESC, et notamment de la PSDC, \u00e0 savoir, en particulier, l\u2019identification des int\u00e9r\u00eats strat\u00e9giques de l\u2019Union ainsi que la d\u00e9finition tant des actions \u00e0 mener et des positions \u00e0 prendre par l\u2019Union que des orientations g\u00e9n\u00e9rales de la PESC, au sens des articles 24 \u00e0 26, 28, 29, 37, 38, 42 et 43 TUE\u00a0<\/em>\u00bb[13]<\/a>. La liste des articles du TUE constituant les bases juridiques aux actes soustraits \u00e0 la comp\u00e9tence du juge de l\u2019Union permet d\u2019identifier ce qui pourrait \u00eatre la substance soit d\u2019une r\u00e9serve au sens de l\u2019article 57 de la Convention, soit d\u2019une disposition sp\u00e9cifique dans l\u2019accord d\u2019adh\u00e9sion[14]<\/a>.<\/span><\/p>\n

[1]<\/a> Demande d\u2019avis n\u00b0 1\/25<\/a>.<\/span><\/p>\n

[2]<\/a> CJUE, AP, Avis 2\/13, du 18 d\u00e9cembre 2014, sp\u00e9c. pts 251-255.<\/span><\/p>\n

[3]<\/a> \u00ab\u00a0La politique \u00e9trang\u00e8re et de s\u00e9curit\u00e9 commune est soumise \u00e0 des r\u00e8gles et proc\u00e9dures sp\u00e9cifiques. (…). La Cour de justice de l’Union europ\u00e9enne n’est pas comp\u00e9tente en ce qui concerne ces dispositions, \u00e0 l’exception de sa comp\u00e9tence pour contr\u00f4ler le respect de l’article 40 du pr\u00e9sent trait\u00e9 et pour contr\u00f4ler la l\u00e9galit\u00e9 de certaines d\u00e9cisions vis\u00e9es \u00e0 l’article 275, second alin\u00e9a, du trait\u00e9 sur le fonctionnement de l’Union europ\u00e9enne \u00bb.<\/span><\/p>\n

[4]<\/a> \u00ab La Cour de justice de l’Union europ\u00e9enne n’est pas comp\u00e9tente en ce qui concerne les dispositions relatives \u00e0 la politique \u00e9trang\u00e8re et de s\u00e9curit\u00e9 commune, ni en ce qui concerne les actes adopt\u00e9s sur leur base. \/ Toutefois, la Cour est comp\u00e9tente pour contr\u00f4ler le respect de l’article 40 du trait\u00e9 sur l’Union europ\u00e9enne et se prononcer sur les recours, form\u00e9s dans les conditions pr\u00e9vues \u00e0 l’article 263, quatri\u00e8me alin\u00e9a, du pr\u00e9sent trait\u00e9 concernant le contr\u00f4le de la l\u00e9galit\u00e9 des d\u00e9cisions pr\u00e9voyant des mesures restrictives \u00e0 l’encontre de personnes physiques ou morales adopt\u00e9es par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du trait\u00e9 sur l’Union europ\u00e9enne \u00bb.<\/span><\/p>\n

[5]<\/a> CJUE, GC, 10 septembre 2024, KS et KD<\/em>, aff. jtes C-29\/22 et C-44\/22 P.<\/span><\/p>\n

[6]<\/a> Dans le m\u00eame sens, par ex. CJUE, GC, 19 juillet 2016, H<\/em>, C-455\/14 P et GC, 28 mars 2017, PJSC<\/em> Rosneft<\/em>, C-72\/15.<\/span><\/p>\n

[7]<\/a> \u00ab\u00a0La Cour de justice de l’Union europ\u00e9enne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux sp\u00e9cialis\u00e9s. Elle assure le respect du droit dans l’interpr\u00e9tation et l’application des trait\u00e9s.<\/span><\/p>\n

Les \u00c9tats membres \u00e9tablissent les voies de recours n\u00e9cessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union\u00a0\u00bb.<\/span><\/p>\n

[8]<\/a> Droit \u00e0 un recours effectif et \u00e0 acc\u00e9der \u00e0 un tribunal impartial – \u00ab\u00a0Toute personne dont les droits et libert\u00e9s garantis par le droit de l’Union ont \u00e9t\u00e9 viol\u00e9s a droit \u00e0 un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions pr\u00e9vues au pr\u00e9sent article.<\/span><\/p>\n

Toute personne a droit \u00e0 ce que sa cause soit entendue \u00e9quitablement, publiquement et dans un d\u00e9lai raisonnable par un tribunal ind\u00e9pendant et impartial, \u00e9tabli pr\u00e9alablement par la loi. Toute personne a la possibilit\u00e9 de se faire conseiller, d\u00e9fendre et repr\u00e9senter.<\/span><\/p>\n

Une aide juridictionnelle est accord\u00e9e \u00e0 ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure o\u00f9 cette aide serait n\u00e9cessaire pour assurer l’effectivit\u00e9 de l’acc\u00e8s \u00e0 la justice\u00a0\u00bb.<\/span><\/p>\n

[9]<\/a> Cour EDH, Marcovic e.a. c\/Italie<\/em>.<\/span><\/p>\n

[10]<\/a> Cour EDH, H.F. e.a. c\/France<\/em>, 14 septembre 2022.<\/span><\/p>\n

[11]<\/a> Trib. UE, Ord. du 25 septembre 2025, K.S. et K.D. c\/Conseil de l\u2019UE e.a.<\/em>, T-771\/20.<\/span><\/p>\n

[12]<\/a> H. Gaudin, \u00ab\u00a0R\u00e9soudre le casse-t\u00eate des actes de la PESC face \u00e0 l\u2019adh\u00e9sion de l\u2019Union europ\u00e9enne \u00e0 la Convention europ\u00e9enne des droits de l\u2019Homme\u00a0: l\u2019arr\u00eat KS et KD<\/em> ou l\u2019art complexe de la conciliation\u00a0\u00bb, <\/strong>RTDH<\/em>, n\u00b0 142, 1er<\/sup> avril 2025, p. 527\u00a0; Ibid. L\u2019Observateur de Bruxelles, 2025\/2, n\u00b0 140, p. 48.<\/span><\/p>\n

[13]<\/a> KS et KD<\/em>, pt 118.<\/span><\/p>\n

[14]<\/a> H. Gaudin, \u00ab\u00a0L\u2019adh\u00e9sion de l\u2019Union europ\u00e9enne \u00e0 la Convention europ\u00e9enne des droits de l\u2019Homme. Le Big Bang des droits de l\u2019Homme en Europe est-il pour bient\u00f4t\u00a0?\u00a0\u00bb, RTDH<\/em>, n\u00b0140, octobre 2024, p. 845.<\/span><\/p>\n\n\n\n

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<\/div>

H\u00e9l\u00e8ne Gaudin<\/p>

HG<\/p><\/div><\/div>\n\n\n